以公共政策规范网络参与

2017-05-03 09:40 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:温美荣

  网络在政策制定从封闭走向开放、从神秘走向透明、从精英走向大众的演变过程中,发挥着不可比拟、不可替代的重要作用,它带来了政策制定模式的变革,为公民全程参与公共政策方案的规划、论证和终结提供了有益的补充和完善。

  

  公共政策是构成现代公共生活的基本元素。随着互联网的快速发展与普及性运用,公共生活进入现实社会与虚拟社会同时存在、并行运转、交叉影响的时代。以互联网为载体的公民政策参与成为公共政策活动的重要方式,对传统的公共政策过程及模式提出了挑战,政府需要做出积极反应和有效调适。

  网络参与凸显公共政策公共性

  公共性是公共政策的根本属性。日本学者药师寺泰藏曾经提出:公共政策即为“公共”而制定的“政策”。离开了公共性,公共政策便成为无源之水、无本之木,丧失了其存在的合法性和内在的规定性。但是,在不同的时间和空间背景下,公共政策的公共性具有鲜明的“时空”特性。要保证和提升公共政策的公共性,就必须贴近公共政策活动赖以发生的时间和空间环境特性。

  就当前中国的公共政策环境而言,公民网络参与无疑是一个不可忽视的重要时空特征。据2017年1月中国互联网络信息中心发布的第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2016年12月,我国网民规模达7.31亿,普及率达到53.2%,超过全球平均水平3.1个百分点,超过亚洲平均水平7.6个百分点。中国网民规模已经相当于欧洲人口总量。日益扩大的网民规模和不断攀升的互联网高应用普及率,在传统的现实社会和真实的公共生活空间之外,加速催生了一个庞大的虚拟社会及网络公共生活空间,且对传统现实社会的运行方式、真实公共生活空间的活动内容产生越来越大的影响。由此,公共政策的公共性也被时代赋予新的内容、提出新的要求。网络已经成为公共生活空间的新形式、新载体,且多数公民已开始通过网络来开展各项活动,那么网络政策参与就应当存在并发挥作用,促使公共政策的公共性因网络政策参与而能够得到进一步保证、放大与深化。公民网络参与公共政策已经成为凸显公共政策公共性的重要途径。

  一是有利于增进主体公共性。公民是公共政策主体不可或缺的重要组成部分,他们有权利在其认为有需要、有必要之时,能够以某种方式反映其利益诉求或价值偏好,使公共政策的公共性愈加凸显。以网络为媒介和载体的政策参与,在客观上为更多社会主体提供了更为现实、便利、有效、低成本的参与途径,改变了对大部分社会主体而言只有参与权利而无实质性参与机会的状态。社会主体具备较强的参与能力,是政策主体构成公共性的有力保障。

  二是有利于增进客体公共性。网络的开放性、迅捷性、交互性,促使公民网络参与公共政策公众议程的启动,催化公众议程向政府议程的及时推进,增强公众对政策问题的选择权,提高了公共问题升级为政策议题的效率。同时,更多的目标群体可以通过网络来直接影响公共政策,表达政策关注、政策偏好、政策意愿和政策诉求等。

  三是有利于增进价值公共性。公平和公正是公共政策价值公共性的本质要求。当公平和效率存在矛盾冲突时,公共政策的价值取向体现为“更加关注社会公平”;当出现不同社会群体之间的利益冲突时,公共政策的价值取向体现为“最少受惠者利益最大化原则”。公共政策必须以保证和增进公共利益为导向,通过公共政策来实现公共秩序、公共安全和公共福利等。此外,政策价值论辩是实现政策价值公共性的重要途径,网络空间在全社会范围内为更加广泛而充分的价值论辩提供平台,保证最终政策的价值理性和民主性,防止封闭决策过程所导致的政策价值绑架。

  公民网络参与公共政策过程,是网络大众化时代维系和保证这一灵魂的催化剂、放大镜,具有不可回避、不可逆转和不可替代的必要性。

  网络带来政策制定模式变革

  网络空间为公民参与公共政策提供了广阔平台和有效渠道,顺应参与式公共政策发展的现实趋势。公民通过网络参与公共政策的主要内容集中体现在议程设置、政策制定和政策评估三个方面。

  第一,公民网络参与公共政策议程设置。网络应用的大众化发展,从范围和深度上扩大了公众对政策议程的影响:网络空间为公众提供了便捷、及时、低成本的“喊话筒”,为声音汇集和观点交流提供了一个高效的平台;网络使用主体的广泛性和网络空间的非受控性,既保证了议程主题的开放性、多元性,又保证了公众参与的充分性、平等性,这些都是保证实质意义“公众议程”的重要前提条件。

  第二,公民网络参与公共政策制定。政策制定是公共政策活动的核心内容,也是公共政策过程的关键环节。公共政策制定者的构成及其活动方式,从根本上决定着政策内容、政策价值及政策功能。一般而言,参与机会及深度决定着特定主体意愿在最终政策中的实现程度,由此看来,参与政策制定对公众具有非同寻常的意义,尤其当他们作为有明确诉求的群体时。网络在政策制定从封闭走向开放、从神秘走向透明、从精英走向大众的演变过程中,发挥着不可比拟、不可替代的重要作用,它带来了政策制定模式的变革,为公民全程参与公共政策方案的规划、论证和制定提供了有益的补充和完善。

  第三,公民网络参与公共政策评估。政策评估是保证公共政策实现预期效果的重要保障机制。目前,我国政策评估正处于发展转型的重要阶段,为此,一方面政府部门要对政策成本收益进行测量,关注目标群体对政策的知晓度、认可度、满意度等,在更大范围内开展评估工作,通过网络参与对政策执行过程的监督,及时发现偏差并督促纠正偏差;另一方面,也需要通过网络参与对政策效果作出评价,如很多地方政府引进了面向目标群体的政策措施效果的网络民意测评。

  尽管网络为公民参与公共政策提供了有效途径,但也应在明确认识其局限性的基础上,准确把握其发挥作用的“边界性”:如国防政策、外交政策、国家安全政策等战略问题,核能政策、应对气候变迁政策、新材料推广政策等专业问题,自然灾害、事故灾难或群体性突发事件、恐怖袭击造成的公共危机等紧急状态,民族问题、宗教问题、意识形态问题等社会敏感问题,需审慎对待,避免公民通过网络参与相关政策的负效应。而“边界”也并非绝对的、一成不变的,随着公民参与能力的提高、科学文化知识的普及、经济社会形势的变化等,将发生相应的调整。

  公共政策的规范引导作用

  公民网络参与公共政策的制定,一方面,对公共政策的价值取向、内容选择、功能效果等均会产生影响,即公民网络参与影响着公共政策制定,有序有效的公民网络参与有助于公共政策制定的改进优化。另一方面,相关公共政策的制定也会影响公民网络参与的状态及其发展优化。

  公共生活离不开公共政策的调节,网络空间的公民参与作为新形态的公共生活方式,更离不开公共政策的规范作用。网络虚拟社会是由现实公民构成的,其中的思想交流、资源交换、人际关系等本质上都是现实的,因此也就同现实社会一样,不可避免地会产生矛盾、陷入混乱、丧失秩序。公民网络参与虽然发生在网络虚拟社会中,但由于网络虚拟社会与现实社会密切联系、相互影响、彼此渗透,公民网络参与所引发的网络空间混乱,会折射甚至变本加厉地反映到现实社会中。鉴于此,通过公共政策来规范公民网络参与的重要意义便不言而喻。

  通过合理有效的公共政策制定及供给,可以避免公民网络参与的负面效应,促进公民网络参与的健康发展,并保证不断实现制度性优化:一方面,要通过实质性公共政策的制定,赋予公民网络参与公共政策活动的权利,合理界定公民网络参与公共政策的资格、条件和保障措施;另一方面,要通过程序性公共政策的制定,明确公民网络参与公共政策的规范,科学设定公民网络参与公共政策的事项范围、途径渠道、结果效力等。

  (作者单位:黑龙江省行政学院)

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(责任编辑:赵明霞)
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