跨域治理的国际经验与中国方案

2017-05-22 14:11 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张怀英 杨瑾

  随着全球化和区域一体化的发展,公共事务呈现出扩散化、多元化、复合化的发展态势,许多地区“内部”公共问题的外溢效应越发明显,跨行政区划的区域性公共议题逐渐成为公共治理实践的热点和难点,并在各国备受关注。作为一种可以有效应对区域性公共问题的政策选择,跨域治理在各国治理实践中受到青睐。这种治理模式,强调在共赢、平等、协商、对话和互动的价值导向下,通过跨行政区域的有关各方的合作、交流和联合行动建构某种形式和意义上的动态制度框架和机制,是一种建立在跨界协同管理基础上的新型治理模式。世界各国采取了一系列适应区域发展的改革和治理行动,在实践中逐渐形成了一些行之有效的跨域治理经验。 

  日美欧跨域治理经验 

  日本将地方政府间的跨域合作称为“广域行政”。日本地方自治制度采用的是都道府县与市町村的二重自治组织形式,市町村作为最基层的地方自治体,负责为其域内居民提供综合服务,都道府县作为广域的地方自治体,负责制定地方综合开发计划,发挥着跨市町村的广域功能。日本的广域行政主要包括以下措施。 

  一是“市町村行政区合并”。日本曾对地方政府进行过三次大规模的基层地方自治体大合并,提高了行政效率,确保了人才及组织的规模效应。 

  二是“事务的共同处理”,即在不调整都道府县及市町村行政区划的情况下,通过相互合作处理跨域事务。主要通过地方公共团体组合、协议会、机关及职员的共同设置、区域外公共设施的合作建设等柔性方式来共同处理跨域事务。 

  美国的跨域治理与其城市化进程密切相关,为了解决郊区化进一步蔓延和地方政府管理碎片化带来的跨域问题,美国号召地方政府通过建立一种区域性的合作网络对跨域事务进行合作治理,通过政府间协议、购买服务、公私合作等多种形式来解决跨域公共问题。在跨域治理实践中,美国非常注重对各地方政府间关系的协调,通过签订具有法律效力的双边或多边协议及设立委员会等地方政府间组织,帮助发生矛盾或需要合作的各州之间形成正式、稳定的合作关系。美国各地方政府常常根据需要建立相对稳定但又比较灵活的合作网络,这种合作网络主要通过政府间的各种服务协定具体实现。在部分特定州,地方政府还会联合设立职能单一的特别区。特别区是一种提供区域性、专业化公共服务的地方政府,是美国用来调节地方政府间横向关系的常规化制度安排,特别区政府拥有与县政府、市政府一样的治理权,在财政和行政方面都具有实质性的独立地位,绝大多数特别区的主要功能是提供各种具有区域外溢效应的公共服务和公共产品。 

  在推进欧洲一体化进程中,欧盟积累了丰富的经验,其内部各行为主体间的关系是多中心多层级的,形成了多层次、网络状的区域治理框架和多样化的区域协调模式。多层次的特征主要体现在欧盟形成了超国家、国家和地方的多种利益表达机制,保障了各层次主体的权利平衡。在超国家层面,欧盟成立了欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会,来解决成员国之间的问题,并在这些机构中设立了专门的职能机构,协调各方利益。欧盟还成立了欧盟区域委员会,其主要职能是在涉及部分特殊区域利益时向欧盟委员会和欧洲理事会提供咨询意见,同时欧盟区域委员会又是欧盟地方政府利益的代表,广泛听取公众的意见,保障了地方代表对地方问题的利益表达。在成员国政府层面,各成员国都拥有自己的一套区域政策,但其区域政策需要接受欧盟统一的区域政策的协调和整合。欧盟跨域治理的网络状特征则体现在区域间金融机构、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等组织之间形成的合作关系,通过广泛的横向联系和合作有效推动了市场、政府和社会之间的平衡,从而更有效地整合利用资源,提高了治理的灵活性、回应性和高效性。 

  具备良好基础的网络多元治理 

  各国和地区由于国情不同,在跨域治理实践中推行的治理模式和举措存在差异,但其背后蕴含的某些共性特征却极具借鉴意义。 

  一是具备良好的制度基础。上述各国及地区的跨域治理多以完备的法制体系为保障,制定了与之相适应的法律规范。区域协调政策的实施是建立在宪法和相关法律规章之上的。从法律制度层面将跨域治理中各行为主体的权利和义务规定下来,有助于合理界定利益主体的职责权限,推动利益均衡的实现。 

  二是形成了网络化治理结构。在跨域治理实践中,有关各国的地方政府作为平等协议的主体,形成了制度化和常规化的多边联合治理结构,在共赢中形成了自觉、高效、稳定的区域制度安排。政府及其内部部门之间通过合作确立各自的权利义务、分享价值与信任、累积社会资本、建立持续稳定的信任关系。 

  三是治理政策工具的多元化。政策网络、行政契约、行政协定、公共服务协议、区域联盟、交互许可、代理、租赁等多种治理工具不仅让政府在面对各种复杂的区域性问题时具有弹性更大的政策空间,而且也会大大提升相关治理行为的实效性和针对性。 

  中国跨域治理需立足国情 

  我国的跨域治理必须立足中国国情,在传统的行政主导模式的基础上引入先进治理理念,推行渐进式的改革创新,逐步构建具有中国特色的跨域治理模式和理念。传统意义上的横向一体化形式虽然是应对跨域事务的较好选择,但由于牵涉面广,需要协调的矛盾多,因而对于处在转型期和高速发展期的中国而言并不可取。我国跨域治理的重点在于制度创设。制度创设的基本功能就是为各方主体的合作提供一套稳定、可预期的规则、标准和模式,进而形成“共识”,这种“共识”建立在共同利益的获得和利益共享的基础上,最终可以达成地方政府间横向一体化收益的最大化。 

  结合国内已有的成功治理实践,可以发现,形式更为灵活的政府间松散型横向一体化战略联盟较为适合中国国情,且能有效处理跨域公共事务。这种治理结构旨在提升跨域公共事务的解决能力、建立合作和价值网络,它主要通过契约、规则、惯例、声誉、信任、联合决策、激励、谈判等方式进行横向协调,运用资金、组织能力、土地、人力、社会资本等多元决策资源来形成区域间独立、互动的对话、协商平台。在联盟形成的过程中,上级政府会有不同程度的参与,但起主导作用的是地方政府,这是一种典型的“横向一体化”组织,同时又是一种界于市场和政府间的“混合”组织形式,它不属于市场交易形式,但又没有达到完全政府管理的程度,具有一定的弹性,故而是“松散”的。这类战略联盟并不意味着一个地方政府获得了对另一个地方政府的控制权,也不用实际联合,从而避免了行政权属和地方性决策资源的冲突,同时又能实现低成本并获得核心资源互补,并且已经在部分地区实践成功。 

 (本文系国家社科基金“连片特困地区跨界公共事务治理机制研究:以武陵山片区‘锰三角’环境治理为例”(13CGL104)阶段性成果) 

  (作者单位:吉首大学商学院;吉首大学法学与公共管理学院) 

查看余下全文
(责任编辑:刘星)
更多学术内容,请关注 www.cssn.cn
';?> ';?>