金砖国家合作机制从探索到拓展

2017-06-09 13:48 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李丛宇 黄日涵

  2017年将是世界格局巨变的一年,处于十字路口的国际局势错综复杂。围绕“一带一路”建设的推进以及构建命运共同体的理念,夯实基础、积极进取将是新的一年外交工作的新的着力点。特别是如何做好主场外交,将是体现大国责任以及大国担当的重要组成部分,因此2017年9月的厦门金砖国家领导人会晤将成为新的一年中国外交工作的一个重点以及难点。

  截至2016年10月,金砖国家已经举行了八届首脑峰会,金砖国家外长、财长、贸易部长等部长级会议,以及工商论坛、金融论坛、智库论坛等多层次、专业化论坛也已经逐步机制化,并成立了工商理事会、金砖国家开发银行等机构。目前,金砖国家已经初步形成了以首脑峰会为核心,以部长级会议为支撑,以研讨会、论坛等形式为辅助的国家间的合作机制。

  合作机制逐渐完善

  金砖国家合作机制的形成经历了从初步探索到逐步拓展的过程。早在2001年,经济学家吉姆·奥尼尔(Jim O’Neill)便提出了“金砖四国”这一概念,但直至2009年四国才将合作提上议程,这一阶段可算作金砖国家合作机制的第一阶段,即酝酿和探索阶段。

  金砖国家合作机制形成的第二阶段为交流合作阶段。2009年6月,四国领导人在俄罗斯举行首次会晤,讨论了当今全球经济形势和发展领域的紧迫问题,重点就应对国际金融危机冲击、二十国集团峰会进程、国际金融机构改革、粮食安全、气候变化等重大紧迫问题交换了看法,探讨了金砖四国未来对话与合作的前景。2010年4月,金砖四国领导人第二次会晤在巴伐利亚举行,与首次峰会召开的世界性金融危机背景不同的是,第二次峰会召开时印度和巴西等国已经走出金融危机,危机对世界各国的不利影响也在降低。此次峰会商定了金砖四国合作和协调的具体措施,也是在这次峰会之后南非申请加入金砖国家,并于同年12月正式加入,金砖四国变成金砖五国,由此开启了金砖国家合作机制发展的新篇章。

  综合来看,四次首脑峰会达成的成果标志着金砖国家合作机制发展到了第三阶段,即拓展新成员与实践阶段。这一阶段不仅实现了金砖国家第一次扩员,而且将以往峰会加强合作的意愿转化为实际行动,将合作范围拓展到农业、卫生、城市发展以及地方政府合作领域。目前,金砖国家合作机制稳步发展,已经形成了一套全方位、多层次、宽领域的合作治理架构。

  深化合作机制需克服诸多挑战

  金砖国家合作机制与一般国际机制相比还具有其特殊性,虽然这种合作机制仍处于不断完善之中,但来自国际、金砖国家间以及各国内部的挑战已经逐渐凸显。

  首先,金砖国家合作机制面对国际秩序不平衡的冲击。各成员国经济虽然在全球性的金融危机下依然保持可观的发展速度,事实上其发展却深受不平衡的国际秩序的影响。以往的国际制度框架内,议程设置的权力往往掌握在发达国家手中,它们将自己的偏好渗透到国际制度之中,继而带来较为有利的影响,以美国为首的发达国家往往拥有强势权力去设置议题,选择制定各种国际行为的规则,将本国关心的议程转变为全球公共议程,从而影响世界事务的走向,经济危机过后这种影响依然存在。

  其次,金砖国家合作的基础有待夯实。虽然金砖国家都属于发展速度较快的新兴经济体,但国家间发展并不平衡,目前只有中国和印度的经济增长较为稳定,金砖面临着“褪色”的风险;与此同时,金砖国家还面临着国内经济发展与社会政治运行不稳定的风险,而且金砖国家内部也存在矛盾。类似一般的多边集团,金砖国家在地理位置上相对分散,不具备地缘上的亲近;国家之间规模差异较大,经济总量不在同一级别,这意味着金砖国家合作机制很难实现内部权力的公平分配;金融危机后的巴西和俄罗斯两国受大宗商品价格回落的冲击,面临掉入“中等收入陷阱”的危险,金砖国家内部贫富差距加大等社会问题正在浮出水面。更令人担忧的是,有迹象表明,国际资本已逐渐向经济增长更快的墨西哥、印度尼西亚和菲律宾等后发的新兴市场国家转移。如何减少国家间分歧,强化合作意识,协同突破发展过程中的瓶颈进而形成比较优势,金砖国家间仍需要更多磨合。

  最后,金砖国家合作机制的制度化程度较低,亟待转型。金砖国家的合作形式属于开放性的对话协商机制,由于合作时间较短,达成实质性的合作相对较难,秘书处及相应监督机构的缺失也使得既往达成的合作内容难以协调和落实。各国在关注的问题及利益上存在分歧,成员国之间甚至存在着同质性竞争,如俄罗斯更多关注政治安全领域,中国要从出口和投资主导型发展模式转向内需型发展模式,印度的主要精力集中在吸引外资,巴西则注重提高生产效率,各国要应对不同的国内课题,而在开拓非洲市场方面却成为竞争对手。目前,金砖国家合作机制中最具实质性意义的是部长级别的对话,各国代表能够提前准备发展日程和政策选择以便在会晤过程中进行讨论,但这些政治选择可能仅是建议或提议,并非正式政策调整。如何做好重大国际和地区问题上政策协调等方面的合作,同时在五国之间开展好日常和长期的务实型合作,以实现金砖国家合作从“对话论坛”向“全方位协调机制”转型,是金砖国家合作机制的努力方向。

  与以往的发展中国家和不发达国家为主要成员的国际组织相比,金砖国家的经济实力有所提升,其发展潜力也被看好,金砖国家合作机制也丰富了国际组织的数量和国际规则,扩大了国际规范覆盖面,并逐渐成为发展中国家通过合作提升自身国际地位并参与全球经济治理的重要平台。这有利于促进公正合理的国际秩序与国际规制的形成,为新兴经济体适应全球化并参与未来全球经济治理提供制度性的保障。另外,金砖国家合作机制中成员国较少也有利于提升协作效率,有目的、有针对性地解决分歧。这些都有利于提升组织及其成员国在国际社会中的地位,但同时我们也应该注意到,在世界格局发生较大变化之前,来自美国和西方国家的压力和阻力便始终存在,发达国家区别对待的政治经济政策,在某种程度上将带来金砖国家协同合作上的困难。特朗普上台后带来的全球政治不稳定以及经济发展不平衡的大环境,也给金砖国家合作机制的完善带来一定的冲击。 

  (作者单位:华侨大学国际关系学院)

 
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(责任编辑:王肖)
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