“两规”变“留置”彰显反腐法治化

2017-11-23 07:58 来源:大众日报 作者:魏治勋

  监察委员会的普遍设立,监察法的制定出台,调查手段的用留置取代两规,这些监察体制方面的改革,都是针对原有反腐败体制欠缺之处进行的制度创新,是推进反腐败斗争法治化的重大探索。

  十九大报告针对国家监察体制改革提出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”这一新的改革举措,包含了三个方面的重要信息:其一,国家监察委员会将是负责反腐败工作的专门政治机构,它将在整合党的纪律检查委员会和国家监察部两大机构的基础上合并行使二者职能;其二,按照公共权力行为法治化的要求,国家监察委员会根据即将制定出台的国家监察法依法行使职权;其三,国家监察法赋予国家监察委员会行使职权的必要调查手段,将国家监察委的权力行为方式纳入法治化轨道。

  随后出台的《中华人民共和国监察法(草案)》“总则”明确规定,本法的目的在于“坚持中国共产党对国家监察工作的领导,构建具有中国特色的国家监察体系,建立集中统一、权威高效的反腐败体制,强化党和国家的自我监督,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一规定除了强调构建中国共产党领导的中国特色的国家监察体系、强化党和国家的自我监督的根本目标,还突出了建立“集中统一、权威高效”的反腐败体制的必要性。

  为什么要突出这种必要性?根本原因在于,原有的反腐败体制在“集中统一”和“权威高效”两个方面,都存在明显的欠缺,这次监察体制改革的根本目的和根本举措,都是针对原有反腐败体制欠缺之处进行的制度创新。

  之前的反腐败体制,事实上采取的是一种“双轨”模式:“双规”(即“两规”)与“两指”。其中,在中国共产党内部,针对党员的违纪行为设立了一套反腐败制度体系,由党的各级纪律检查委员会负责,按照党章和党的纪律处分规范予以调查惩处,对违法犯罪者则移送司法机关。令腐败分子闻之而胆寒的“双规”措施,就是与这一套制度体系相配套的调查手段:“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。“双规”作为自1994年以来根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》实施的党内调查手段,针对的仅仅是中国共产党党员,而不能及于党外人员之身,这使得其规范对象受到严格限制;同时,《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的性质是党内规范而非法律。但依据此种党内规范对党员采取“双规”措施,实际上限制了党员的人身自由。党员也是国家公民,其人身自由等基本权利受宪法和法律保护。那么,并非法律的党内规范对公民人身自由的限制,其合法性何在?这是“双规”一直受到质疑的根本问题所在。在党的十八大和十八届四中全会提出建设“法治中国”、落实“全面依法治国”以后,党必须在宪法法律之内活动就成为法治中国的核心内涵之一。基于此,党必须通过推动反腐败体制的改革和反腐败法治的完善,率先落实全面依法治国的要求。这是以“留置”取代“双规”的制度背景,也充分体现了监察体制改革的根本意义所在。

  与中国共产党纪律检查部门采取的“双规”措施相对应,属于行政机关序列的监察部门对涉嫌违反行政纪律的公务人员采取的“限定人身自由的手段”就是“两指”,即“在指定的时间和指定的地点交待问题”。有趣的是,“两指”一开始却被称为“双规”,因其最早被规定于国务院1990年12月9日颁布的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止)时,该条例的表述是:行政监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明。”1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》对“两指”作出规范:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题作出解释和说明。”从此,行政监察部门的“双规”变身为“两指”,其根据由行政法规上升到法律规范。作出这种修正的背后,体现了“限制人身自由”的反腐措施必须由法律规定的法治精神。可以说,行政监察领域从“双规”到“两指”的变迁,不仅体现了反腐措施规范化的提升,与纪检部门的“双规”形成区分和对应;更彰显了法治的进步。

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(责任编辑:孙龙)
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