为国家民族擎起伟大思想旗帜

2018-03-11 09:08 来源:文汇报 作者:

  编者按:人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。上海人大工作研究会以推动理论和实践与时俱进为己任,组织广大会员结合实际深入调研,潜心思考,近期又取得一批研究成果。这些成果,不仅涉及人大工作自身的完善和发展,遍及立法、监督、代表履职和基层人大工作等领域,而且从全市大局出发,为解决民生和城市管理难题、提高管理精细化水平,提供制度供给的建议。

 

  加强省级地方人民代表大会立法

  上海人大工作研究会第一研究小组

  新修改的立法法第七十五条规定:“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过。”立法法的再次重申,改变了以往大会立法过少的状况,把大会立法问题又一次提上了省级地方人大的议事日程。

  根据宪法规定,地方性法规的制定主体是两个,一是人民代表大会,一是它的常务委员会。长期来,各省、直辖市的人民代表大会的立法权往往被虚置,除了少数涉及代表大会职权等法规外,代表大会很少行使立法权。上海市情况也大体如此。从1980年起到2012年的32年间,由市人民代表大会审议通过的地方性法规共6件,加上相关法规修正案和废止案的审议,经代表大会审议的立法案只有9件。随着我国人民代表大会制度的不断完善,近年来,各地人大也积极进行代表大会立法的探索与实践。五年来,上海市十四届人民代表大会已先后审议并通过了5件法规,有效保证了大会立法的顺利进行,使大会通过的法规具有较高质量。

  从省级地方人民代表大会的发展历程看,大会立法不仅是实践问题,也需要从理论上不断提高对其重要意义的认识。从完善人民代表大会制度的角度看,大会立法进一步保障了地方人民代表大会全权地位的落实。从法治建设的角度看,大会立法进一步提升特别重大事项立法的法定权威,有利于在立法工作中贯彻以人民为中心的理念。从提高立法质量的角度看,大会立法完善了地方立法的体制架构,为落实民主立法、科学立法开辟了新的途径。从社会影响的角度看,大会立法进一步把立法机关立法活动与全社会的尊法学法守法结合起来,形成代表直接参与立法和公民有序参与之间的良性互动。

  加强代表大会的立法工作,除了需要进一步增强对代表大会立法意义作用的认识外,建议做好以下工作:一,合理确定代表大会立法事项。涉及代表大会的议事规则、代表的履职规范等事项的地方性法规,提请代表大会审议通过。凡涉及本地区全局的重要事项或者涉及较多数群众切身利益、较多数群众关心的事项,都可认定为属于“特别重大事项”。二,加强组织代表参与立法的履职学习工作。建议常委会安排一定时间帮助代表比较系统地学习、掌握立法所必需的基本知识和专业知识,有计划地组织代表开展立法调研活动,提高代表参与立法的能力和水平。三,加强代表大会立法的理论与实务研究。四,完善代表大会立法工作的相关制度。

  从上海市大会立法实践看,仅仅现行的规范还嫌简单些。代表大会立法与常委会立法比较,其民主性、科学性更强,但由于代表大会会期较短,代表人数众多,要保证大会对法规案的审议质量,必须有相应的制度和程序作保障。市十四届人大会议在制定和修改5件法规时,探索和实践了很多非常好的做法,对代表大会顺利审议法规起了很大的作用。为了保证这些好的做法不因人而变,建议制定《关于加强上海市人民代表大会立法工作的若干规定》,为大会立法的制度化、程序化、规范化提供必要的法制保障。

  提高区级人大预算监督水平

  上海人大工作研究会第四研究小组

  审查监督政府预算,是宪法和法律赋予人大的重要职权。当前,应以贯彻相关法律法规和《上海市预算审查监督条例》为契机,不断提高区级人大预算监督水平。

  一、构建议事与议财相统一的监督格局。首先,要确立议事与议财不可分割的理念。其次,要强化整体协同的工作机制。第三,拓展预算监督的渠道。人大应综合运用法律赋予人大的各种职权,不仅做好程序性、会议性审查监督,也要注重实质性、持续性审查监督。

  二、完善事前、事中、事后衔接的全程监督机制。建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,是破解人代会期间审查预算的时间限制的根本办法。在具体实施过程中,要坚持事前、事中和事后监督相结合,力求提前介入,使计划早安排、调研早介入、建议早沟通、问题早解决。要深入调查研究,将预算初审前期调研工作提前到与政府预算编制同步。要坚持监督与支持并重,既要严格执行程序,又要加强与政府的沟通协商。

  三、打造代表为主体、专家为支撑的履职平台。广大人大代表是预算监督的主体。在对代表开展必要培训、提升代表预算审查监督的能力的同时,精心组织活动,把发挥代表作用贯穿到预算审查监督全过程。要建立征询预审机制,让人大代表提前介入。实行一般审查和专题审查相结合,使审议更加深入具体。对重点支出、重点项目、重点部门,选择一些熟悉专业工作的人大代表集中进行专题审查。

  同时,发挥专家作用,为代表审查监督预算提供专业支撑。邀请和组织来自财政、税务、审计、财务、金融等相关领域的专家参与预算监督,帮助开展培训、咨询、分析评估、审计检查等一系列专业工作,促使代表的主体作用更有效地发挥。

  四、推进公开精准、注重绩效的延伸监督。向部门预算监督延伸。针对部门和项目预算面广量大的状况,人大应采取点面结合的方法推进。加强对重点支出、重大投资项目的监督。同时,兼顾面上,充分发挥各代表组的作用。有些区人大进行了积极的探索,将各代表组进行分工,把着力点放到预算项目的执行监督及预算执行的绩效性。通过组织代表视察、专题调研、审议听证等多种方式开展监督。

  向社会监督延伸。人大应督促协同政府设置专门的网站栏目,适时公开财政预决算和审计报告,包括部门预算和重大项目预算。对存在问题和疑问,还可定期组织财政税务机关相关人员接受人大代表和公民询问。并在在预算决策、执行与绩效评估过程中建立公众监督机制,如制定预算征询制度、预算草案会议前公开制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度,组织有序的公众参与,来破解社会监督缺位。

  向绩效监督延伸。要按照党的十九大报告“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”的要求,通过积极探索预算编制、执行和绩效评价三位一体的预算监督工作机制,逐步健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理模式。要把绩效评价成果用到预算编制中去,整合运用审计监督资源,实现绩效评价与预算安排有机结合。

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(责任编辑:冯瑶)
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