新时代行政区划改革再出发

全面健全完善中国特色行政区划体系与体制

2018-03-13 08:14 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:林拓

  行政区划是国家政权建设的重要组成部分,是治国理政的基础制度框架,行政区划改革与众多领域改革紧密相关。这不仅要求行政区划在相关改革中发挥更加突出的支撑作用,也要求区划管理本身更加科学高效。从体系维度上,在2018年3月5日全国人大第十三届第一次全体会议的政府工作报告中就有“扎实推进区域协调发展战略,逐步缩小城乡区域发展差距,把各地比较优势和潜力发挥出来”“塑造区域发展新格局”“提高新型城镇化质量”等要求。从体制维度上,新近出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“建立健全党对重大工作的领导体制机制”“合理配置宏观管理部门职能”“深入推进简政放权”“合理设置地方机构”等,从不同方面对行政区划改革明确提出了新要求。古今中外,行政区划改革往往成为更大范围深刻变革的序曲和支撑。在建设中国特色社会主义的伟大进程中,健全完善中国特色行政区划体系和体制至关重要。

  党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的重大判断,为中国特色社会主义伟大事业作出了全面系统部署,是推进新时代行政区划改革的行动指南。

  行政区划作为基础性的空间安排,与国家建设密切相关,尤其是现代国家建立初期与经济社会发展的转型期以及工业化城镇化的关键阶段,往往引发行政区划的深度重塑。从法国行政区划的历史看,法国大革命所带来的极为重要的一项改革就是废除旧制度的辖区分割,突破自成一体的传统与习惯,以消除旧制度死灰复燃的土壤;二战后又由于省的面积过小,在省之上增加了大区一级行政建制;2014年在大都市区化背景下成立“巴黎大都市区”,合并原本的巴黎市及近郊 3省,形成多重治理格局,支持巴黎发展成为更具竞争力的全球城市。日本在明治维新时期对行政区划进行较大调整,战后日本应对城市高速发展、居民生活圈广域化特征等,建立大城市广域行政圈和广域市町村圈,2006年起日本各界又着力考量更高层面的广域合作,引入道州制度,探索一级行政区改革,建立道州与市町村两级地方自治制度。英国在20世纪70年代的行政体制改革中建立了大伦敦议会和六大都市区,1986年大伦敦及六大都市区政府被撤销;2000年伴随着欧洲大都市改革潮流,正式建立大伦敦政府,被认为是最成功的典型之一。

  中华人民共和国成立初期,我国政府为了巩固和加强政权建设、恢复经济社会秩序,着力建立大行政区;为了加强与群众的联系,在基层实行小乡制;为了促进民族团结与维护边疆稳定,实行民族区域自治。改革开放以来,围绕以经济建设为中心的战略决策,国家确立了市管县体制,创新了设市设区模式,完善了城镇体系结构,促进了城乡经济社会协调发展。机构改革往往相应引发行政区划体制变革及格局变动。1982年12月,中共中央、国务院颁布《关于省市自治区党政机关机构改革若干问题的通知》,两个多月后,1983年2月《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》发布,这一机关机构的改革,引发了我国市管县体制推进及大中城市郊区行政区划建制的历史性转变。为了更好地把握行政区划今后的改革,有必要首先分析近年改革的新成就与新动向。

  继往开来:

  我国行政区划改革的关键五年

  十八大以来的五年,我们取得的成就是全方位、开创性的,变革是深层次、根本性的。行政区划领域的变革同样不可忽视,悄然展开着的深层次历史性变革,至少体现在以下四个方面的“基本确立”。

  1.行政区划新型发展理念基本确立。

  2014年2月,习近平总书记在北京市考察工作结束时的讲话中指出,行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒,行政区划本身也是一种资源,用得好是推动区域协同发展的更大优势,用不好则可能成为发展的掣肘;要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式,大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。正是这一新理念的引领,行政区划改革从全局入手,充分发挥行政区划的重要作用。一方面,行政区划调整正在塑造更趋合理的协同格局,着力增强核心城市的辐射带动作用,同时,引导资源向发展轴聚集,破除区域合作的体制障碍;另一方面,行政区划调整正在催化更趋突出的协同效应,以往省际边界对互联互通具有“屏蔽效应”,且长期处于薄弱地带,但近年这一格局已发生深刻变化,省际边界政区调整已超过1/5,正在成为省际联动协同的重要枢纽,甚至出现了跨地级市域的行政区划格局重组现象。

  2.行政区划新型总体布局基本确立。

  以往区划调整及制度供给重点考量地区发展的水平与实力,优者更优。十八大以来,行政区划改革更重视区域统筹协调,新型总体布局主要体现三大面向:面向全国城镇化总体布局,区县级区划调整集中于连接“两横三纵”重要节点城市,尤其是西安、成都等中西部城市,沿陆桥通道横轴、沿海通道纵轴等相继展开;面向“一带一路”倡议,亚欧大陆桥中极为重要的城市——江苏省连云港和新疆霍尔果斯几乎同时开展调整;面向陆海内外联动与双向开放,伴随陆海分割向陆海统筹的转变,整合岸线优势资源,陆海型城市行政区正逐步确立。同时,边疆地区的区划调整呈现“重点布局、全面带动”的特点,面向东北亚、中亚、西亚、东南亚、南亚的重点口岸撤县设市,推动通道性界点转变为枢纽性结点。

  3.行政区划新型体制模式基本确立。

  长期想解决而没有解决的行政区划体制难题取得关键进展。例如,遍布全国的新区开发区与行政区的体制关系难题。开发区托管行政区是开发区体制的主流模式,但造成治权失序、权限配置失当等,带来很大困扰。为此,相关体制改革以促进融合发展为基本取向,既发挥精简高效的体制优势,又夯实相应的法律地位,完善社会管理职能。又如,生态文明建设成为区划调整重要维度。以往认为,县改区就是加快城市建设,与生态保护相左,但近年来市辖区体制正呈现新变化,促进更大范围地资源优化配置,既提高财政转移支付能力,加大生态补偿力度,又统一规划建设,理顺治理机制,便于就业带动及公共服务,没有削弱而是更有力地保护生态,像上海市崇明撤县设区后,世界级生态岛建设全面提质提速。

  4.行政区划新型管理格局基本确立。

  首先是确立行政区划设置新标准,新版县级市设置标准不仅凸显城市本质,而且尊重资源环境承载、促进公共服务均等化等,还实现分类方式从线性化向矩阵化、定量指标从二元型向复合型、定性指标从单向度向多向度的转变,对于城镇化优化布局与提高质量的意义深远,市辖区标准也正在积极酝酿之中。其次是完善政区调整论证机制,近年方案论证充分发挥专家学者的智力支撑作用,提高论证的科学性。再次是探索行政区调整评估机制,长期以来区划调整的实效与风险等后续评估是管理工作的短板,近年已经开展有益的探索,积累了经验。更重要的是制定行政区划管理条例,为设置标准、管理体制、管理权限、变更程序、监督与责任提供基本法律遵循,还完善法治化管理链,健全档案管理、代码管理等机制。

  五年来行政区划变革的规模之大、程度之深,超出过往;又如此平稳过渡,有力促进了改革发展,群众拥有获得感,得到广大干部群众认可与支持,实属可贵。

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(责任编辑:冯瑶)
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