中国古代的监察制度

2018-10-21 07:31 来源:光明日报 作者:张晋藩

  我们今天的主题,是中国古代治官察官的监察制度。

  中国古代监察官的出现以及监察制度的最初形态,是在战国时期形成的。所以,我们的第一个小题就是:

  壹

  监察制度的早期形态

  ——战国、两汉

  我国的战国时期,是历史上大变动、大改革时期。铁制生产工具的广泛应用,提高了生产力,使得生产关系发生重大变化,主要表现为土地私有制的确立,由此也带动了上层建筑的全面变革。其中之一,就是官僚制度取代世卿制度。由于官由国王随时任命,并非世袭制,有功则升,有过则免,官在激烈的兼并战争中突显出它的作用。因此,治官察官的思想也随之而生。韩非提出“明主治吏不治民”,并且强调以法治官察官。他说,“明法而以制大臣之威”,“臣无法则乱于下”。

  战国时期,监察官御史也见于文献记载,如《周礼·春官·宗伯》记载:“御史掌邦国、都鄙及万民之治令,以赞冢宰。凡治者受法令焉”;再如《史记·滑稽列传》也借淳于髡之口,说出“执法在傍,御史在后”,使他感到震慑。更重要的是,御史的官制和监察制度的最初形态,得到了湖北云梦睡虎地出土的秦简的确证。如《秦简·尉杂》规定:“岁雠辟律于御史”,就是每年岁终,廷尉要到御史处核对律文的变通之处,说明御史掌管国家的法令。《秦简·传食律》还记载了御史的属官出巡的物质待遇:“御史卒人使者,食粺米半斗,酱驷(四)分升一,采(菜)羹,给之韭葱。其有爵者,自官士大夫以上,爵食之。使者至从者,食(粝)米半斗;仆,少半斗。”这说明御史已有巡察之责。

  到了汉朝,儒家逐渐受到重视,而以董仲舒为代表的新儒学将儒家思想与阴阳五行、天人感应的学说混合在一起,借用天象的变化阐述监察的合理性和必要性。西汉成帝时,御史中丞薛宣说:“嘉气尚凝,阴阳不和”,是监察官部刺史没有尽到监察职责,使得“臣下未称”所致。(见《汉书·薛宣传》)皇帝也常常借此强调监察官要尽职尽责。如东汉明帝永平十三年,发生日食,明帝要求监察官“详刑理冤,存恤鳏孤”。(见《后汉书·明帝纪》)东汉和帝永元十六年,这一年秋天大旱,皇帝下诏认为,是“妄拘无罪,幽闭良善”所致,要求监察官予以查处。(见《后汉书·和帝纪》)

  汉朝虽然继续实行皇帝制度,但宰相也握有重权,所以,除皇帝控制的监察系统外,宰相也通过丞相史执掌行政监察权。此外,司隶校尉执掌京畿及三辅、三河、扶风六郡地区的监察权。三者互不统属,朝议时三系统的长官御史中丞、宰相、司隶校尉各有独坐,史称“三独坐”。

  汉朝由于郡县之外,还有王侯国制度,以致景帝时发生“七国之乱”。所以西汉武帝即位以后,为了加强对地方的监察,划分全国为十三部监察区,每部设刺史一人,负责监察工作。汉武帝亲自参与制定适用于十三部刺史的监察法律《刺史六条》。《刺史六条》是汉武帝加强中央集权、打击地方豪强势力的特定时代的产物。《刺史六条》第一条是打击强宗豪右以强凌弱的暴行,以下五条都是针对二千石高官的种种不法行为,如不奉诏书聚敛为奸、喜怒无常任意杀人、选举官吏营私舞弊、纵容子弟为非作歹、勾结豪强鱼肉乡里等等,表明了《刺史六条》的打击对象。《刺史六条》在当时起了很大的作用,也为以后的监察立法提供了经验。

  贰

  监察制度的基本定型

  ——唐、宋、元

  唐朝是中国古代经济发展、政治稳定、文化繁荣的盛世,也是监察制度开始定型的朝代。唐高祖即位时,便公开表示御史官是“清而复要”的重要官职。唐睿宗在《令御史录奏内外官职事诏》中郑重宣告“彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。政之理乱,实由此焉”。唐玄宗在《饬御史刺史县令诏》中进一步强调:“御史执宪,纲纪是司”,对于违法官吏,“按其有犯弹奏”。这些诏令对唐朝监察制度的建设起了重要的指导作用。

  鉴于汉代皇权与相权不断发生尖锐的矛盾,以致汉武帝在位五十四年,丞相13人中,只有4人“卒于相位”得以善终,所以唐朝统治者通过三省制度,将相权一分为三,中书省出令,尚书省执行,门下省复核,而且设立了宰相联合办公地点政事堂。凡皇帝授命参加政事堂议事的官员,也有宰相之称。以致唐朝执行宰相职务、有宰相称号的官员,经常四五人,最多时达十余人。这既可以集中官僚们的统治经验,加强国家管理,也可以使其互相牵制,防止宰相专权。

  与唐朝宰相的分权制相适应的中央监察机关,也扩展为一台三院制。台是御史台,以御史大夫、御史中丞为长官,下设三院,台院、殿院、察院。台院设侍御史四人,掌管京官的司法监察;殿院设殿中侍御史六人,整肃朝会官吏的礼仪;察院,设监察御史若干人,按所设道,每道设监察御史一人,监察地方官吏,是三院中最重要的职能部门。

 

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(责任编辑:韩卓吾)
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