新中国70年干部人事制度的发展历程与基本经验

2020-02-24 09:15 来源:《学习与探索》2019年第8期 作者:薛立强

  摘要:新中国成立70年来,我国的干部人事制度的发展经过了创建时期(1949—1956年)、曲折发展时期(1957—1977年)、持续改革时期(1978—2016年)等三个重要时期,形成了四大基本经验:必须坚持政治标准为统领的多层次选人用人标准;必须坚持党管干部原则与具体制度形式的有机统一;必须不断推进干部人事制度的科学化、民主化、制度化;必须高度重视干部人事制度建设并制定适宜的战略规划。当前,中国干部人事制度已经随着中国特色社会主义进入新时代而迎来新的发展时期,推进干部人事制度发展与改革应着力强化政治忠诚、激发担当作为、增强监督约束。

  关键词:新中国70年 干部人事制度 发展历程 基本经验

   作者简介:薛立强,管理科学与工程博士后,天津商业大学公共管理学院副院长、副教授、硕士生导师,天津市政治学会常务理事,中国行政体制改革委员会行政文化委员会理事,天津市政协理论研究会理事

  基金项目:国家社会科学基金重点项目“深化党的建设制度改革研究”(14ADJ003)

  

  干部人事制度是党的组织路线的重要内容和重要体现,是中国特色政治制度的重要组成部分。新中国成立以来,干部人事制度的建设与改革经历了不同的时期,形成了一些基本经验。从总体上回顾和总结新中国70年来这项制度的发展历程与基本经验,对于清晰认识当前干部人事制度改革所处的历史方位,对于在新时代党的组织路线指引下继续推进这项改革,无疑具有重要的理论意义和现实价值。由于一般认为改革开放之前干部人事制度受到政治运动的影响,可资借鉴的经验较少,因此既有的研究多是总结改革开放以来的干部人事制度改革的成就与经验,而很少有专门探讨新中国成立以来干部人事制度建设与改革经验的文献。基于此,本文认为,在新中国成立70周年这样一个重大历史时刻,将干部人事制度放在一个更为广阔的历史背景下、更宏观的历史视野中进行考察,将能更深刻地理解这项制度的发展成就、基本经验、历史方位与前进方向。

  一 新中国干部人事制度的发展历程

  新中国的干部人事制度脱胎于建国前党的干部制度。中国共产党高度重视组织工作,成立伊始就建立了专门的组织部门,在延安时期党的组织制度、干部制度已经粗具规模。例如,组织部门不断建立健全,大力加强对全国组织工作的领导;党员和干部的吸收、审查、教育、分配、保健等制度逐步建立并发展起来。这为新民主主义革命的胜利和新中国的建立奠定了良好的组织和干部基础。新中国成立之后,党的干部制度发展成为党和国家的干部人事制度,并随着各项事业的发展而不断完善。纵观新中国70年以来干部人事制度的发展历程,基本上可以分为三个重要时期。

  (一)创建时期(1949—1956年)

  新中国成立后,中共中央和中央人民政府继承和发扬革命战争年代干部管理工作的优良传统,借鉴苏联及其他国家的有益经验,逐步建立起一套新中国的干部人事制度。

  1.构建干部人事管理体制。1953年起将全体干部按工作部门划分为不同的系统并制定“职务名称表”,逐步建立起中共中央和各级党委统一领导、各级党委组织部门统一管理的分部分级管理干部的体制。

  2.设立人事管理机构。1954年起中共中央和各级党委陆续设立了工交、财贸、文教、农村等工作部,这些工作部和原有的宣传部、统战部都承担起本系统的干部管理工作。在政府系统,早在1950年11月就成立了中央人民政府人事部,负责管理全国政府系统及所属事业单位的人事管理事宜。同时,国家机关各部委、各人民团体以及地方各级政府、各部门也相继设立了人事管理机构。1954年颁布《国务院组织法》后,撤销中央人民政府人事部,成立国务院人事局,管理原中央人民政府人事部事务。

  3.建立一系列单项法规和制度。在吸收录用方面,建立起退役军人的接收分配制度、大学生的统一分配制度;并建立从工人、农民、社会闲散人员和待业青年中吸收录用干部的制度。在任免方面,1949年11月政务院颁布《关于任免工作人员的暂行办法》,1951年7月政务院通过《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》。在等级及工资方面,1956年7月国务院颁发《关于工资改革的决定》,建立起级别本位的等级制度、工资制度。此外,这一时期还建立健全了干部年终鉴定、奖惩、提拔、调配、审查、培训、档案管理、年终统计等制度,干部人事管理工作逐渐走上正轨。

  (二)曲折发展时期(1957—1977年)

  1956年12月,中组部召开“各省、自治区、直辖市党委组织部长会议”,标志着干部人事制度进入新的阶段。然而,由于后来“左”的错误的发展和持续的政治运动,使干部人事制度遭到了严重的干扰和破坏,干部人事制度进入了曲折发展时期。但是,这一时期干部人事制度仍然取得了一定的发展成就,主要表现在以下两个方面。

  1.继续加强单项制度建设。在人事管理机构、体制方面,1957年国务院人事局制定《人事工作方法三十条(草案)》。在入口管理方面,国务院颁发《关于高等学校毕业生由国家统一分配的制度》(1959年)、《高等学校毕业生调配、派遣暂行办法》(1963年)。在任免方面,全国人大常委会通过《县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》(1957年),国务院颁布《国务院任免行政人员办法》(1957年)。在奖惩方面,国务院公布《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》(1957年)。在退休方面,国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》(1958年)。此外,这一时期还颁布了《国家机关工作人员调动中各项待遇的规定》《国家机关工作人员福利费掌管使用的暂行办法》《科技干部条例》等人事法规,进一步健全了调动、福利等管理环节以及科技干部的管理。

  2.开始探索新老干部正常交替制度。面对领导干部中出现年高体弱、后继无人的状况,1964年7月毛泽东提出无产阶级革命事业接班人的五项条件,即务必是真正的马克思列宁主义者,务必是全心全意为中国和世界的绝大多数人服务的革命者,务必是能够团结绝大多数人一道工作的无产阶级政治家,务必是党的民主集中制的模范执行者,务必富于自我批评精神。这为探索建立新老干部交替制度提供了基本遵循。同时,中共中央也开始研究妥善安排年老体弱老干部的政策和措施。

  (三)持续改革时期(1978—2016年)

  改革开放以来,随着党的思想路线、政治路线的根本性转变,组织路线也实现了重大转变,干部人事制度进入了持续改革时期。这一时期干部人事制度的改革经历了四个阶段。

  1.起步阶段(1978—1986年)。该阶段主要是确立改革开放以来干部人事制度的基本原则和基本框架。主要改革内容有:明确提出干部“四化”的方针;干部管理权限由“下管两级”改为“下管一级”;废除领导干部终身制等。

  2.分类管理形成阶段(1987—1999年)。该阶段主要是形成分类管理的干部人事制度改革路径,并在这一路径的指引下初步推进一些领域的改革。所谓分类管理,是指打破“大一统”的干部人事制度,按照党政领导干部、公务员(党政机关干部)、事业单位人员、国有企业人员等各级各类人员的特点,制定科学的分类标准,形成党管干部原则指导下的、各具特色的管理制度。主要改革内容有:党的十三大正式提出分类管理改革,推进党政领导干部制度改革,颁布实施《国家公务员暂行条例》,在国有企业和事业单位进行人事制度改革。

  3.重点突破阶段(2000—2011年)。遵循分类管理的改革路径,2000年中共中央制定了《深化干部人事制度改革纲要》(以下简称《改革纲要》),对2001—2010年深化干部人事制度改革作了系统规划,并在包括党政领导干部制度改革在内的一些重点领域取得突破性进展。主要改革内容包括:制定实施《改革纲要》,颁布实施《公务员法》,进一步推进党政领导干部制度改革,完善国有企业领导人员制度,全面推进事业单位人事制度改革。

  4.全面深化阶段(2012—2016年)。这一阶段按照党的十八大和十八届三中全会全面深化改革的要求,遵循分类管理的路径大力推进改革。主要内容包括:明确2012—2020年干部人事制度改革的阶段性任务;深化党政领导干部选拔任用、监督约束两大关键环节改革;推行公务员职务与职级并行,出台专业技术类、行政执法类公务员专门法规,完善司法人员分类管理、“入口”管理、惩戒机制等的建设;推进国有企业负责人薪酬及履职待遇改革;深化事业单位人员分类、职称制度等的改革。

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(责任编辑:张振)
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