新发展格局的理论逻辑、战略内涵与政策体系

——基于经济现代化的视角

2021-10-08 08:57 来源:《经济研究》2021年第4期 作者:黄群慧

  【内容提要】本文从经济现代化或者说是工业化视角出发,对构建新发展格局的理论逻辑、战略内涵和政策体系进行了深入研究。与已有研究强调新发展格局“双循环”的属性不同,本研究更加强调新发展格局的本质特征是中国现代化进程发展到新发展阶段后的高水平的自强自立。一是提出了“阶段—模式—动力”的三维理论解释,认为构建新发展格局是与现代化新阶段相适应的经济现代化路径,是中国基于自身资源禀赋和发展路径而探索的、以自立自强为本质特征的、突破“依附性”、具有“替代性”的一种经济现代化模式,是一种充分利用大国经济优势、围绕着自主创新驱动经济循环畅通无阻的经济现代化战略;二是提出了构建新发展格局的战略内涵是推进高质量工业化战略,实现从成本驱动、出口导向、高速度工业化向创新驱动、内需导向、高质量工业化转变,协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的实现;三是提出构建新发展格局的“双协同”政策体系——供给侧结构性改革与需求侧管理的有效协同的宏观调控政策体系、竞争政策与产业政策有效协同的技术创新政策体系,认为构建新发展格局要在坚持供给侧结构性改革为主线、国内经济大循环为主体、市场在资源配置中起决定性作用的原则下,加快形成一种供给与需求动态平衡、改革与管理有效协同、国内循环与国际循环相互促进、竞争政策与产业政策有效配合的政策体系和运行机制。

  【关键词】新发展格局 经济现代化 工业化 供给侧改革 需求侧管理 产业政策 竞争政策

  【作者简介】黄群慧,中国社会科学院经济研究所所长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员。

 

引言

  党的十九届五中全会指出,在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,中国的社会主义现代化进程进入到一个新发展阶段。在新发展阶段这个中国发展新历史方位,需要以新发展理念为指导构建新发展格局,从而实现第二百年奋斗目标——全面建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。构建新发展格局明确了新发展阶段的中国经济现代化的路径选择,围绕构建新发展格局,中国经济理论、经济战略和政策体系都面临着创新发展的一系列重大任务。

  2020年4月10日在中央财经委第七次会议上,习近平总书记首次提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。自此以后,在多次会议和其他公开场合上,习近平总书记都提及加快构建新发展格局的要求。同时,学术界也围绕着新发展格局进行了大量的讨论。2020年10月29日党的十九届五中全会将构建新发展格局作为《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)的“纲”提出(刘鹤,2020),2021年3月11日十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》),以《建议》为基础对构建新发展格局进行了规划部署。从上述过程看到,不到一年的时间内关于新发展格局的理论研究和实践探索都在不断深入。但是,新发展格局作为一个“国之大者”的未来新发展阶段的“国之大计”,还亟待进一步从理论和实践各个层面进行深入研究。

  新发展格局提出以后,国内学术界的相关研究跟进是十分及时的,围绕新发展格局的基本内涵、现实背景、理论基础、重大意义、政策建议以及“双循环”、“经济循环”、“内循环”等方面相关方面问题进行了深入的研究。短短的几个月的时间已经出现了数千篇相关文献,这极大地促进了关于对新发展格局的认识。但总体而言,由于研究的路径依赖和思维惯性,再加之时间相对较短,这些文献研究深度和学理分析还有待加强,战略内涵和政策体系研究水平还有待提升。尤其是对新发展格局的理解以及研究总体重心还有些偏颇,一个关键的问题是多数文献将“双循环”对等于“新发展格局”,把国内大循环主导、双循环相互促进的新发展格局简化为“双循环”,或者是“双循环新发展格局”。以2021年3月20日为查询时间,以“新发展格局”为关键词在知网查询文献篇数,有240篇查询结果;而以“双循环”为关键词,在知网查询到的文献数量高达2858篇,而再以“国内大循环”为关键词,在知网查询文献篇数只有65篇。虽然在实际研究中很多文献也强调了打通内循环的关键堵点、扩大国内市场需求的观点,而且围绕扩大内需也有大量的研究文献。但是,实际上用“双循环”或者“双循环新发展格局”这种简称是不能够准确概括“新发展格局”的准确内涵的,其最大问题在于直观上看重视了“双循环相互促进”但忽略了“国内大循环为主体”这个关键内涵。如果仅仅是因为“双循环”更有传播冲击力,就用“双循环”替代“新发展格局”,这是舍本逐末的。与国内这种有些偏颇的研究解读相反的是,国际上一些智库研究人员产生了另外一个方向对“新发展格局”的错误理解,认为在“新发展格局”框架下中国的努力是推进自身与国际“脱钩”计划的一部分,将“新发展格局”与“脱钩”关联在一起(Blanchette & Polk,2020),这种错误在于只认识到新发展格局强调“高水平自立自强”、“国内大循环为主体”的内涵,但忽略掉了“双循环相互促进”的重要内涵。这一切表明,新发展格局作为着眼于中国长远发展和长治久安的重大战略部署,其深刻内涵和对世界经济的重要和深远的影响,还需要学术理论界进一步深入研究。

  2021年1月11日习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上指出:进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,是由我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的;加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是《建议》提出的一项关系我国发展全局的重大战略任务,需要从全局高度准确把握和积极推进;构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻,构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强、更加强调自主创新(习近平,2021)。这意味着,对新发展格局的理解和未来有关新发展格局的研究至少要重视三方面,一是要树立系统观,把新发展阶段、新发展理念和新发展格局三者作为一个整体来理解新发展格局内涵;二是要重视逻辑性,深入研究新发展格局的理论、现实和历史逻辑;三是要把握主要矛盾,要围绕实现高水平的自立自强和自主创新这个构建新发展格局的本质特征、畅通经济循环这个构建新发展格局的关键问题,来探索构建新发展格局的实施战略和政策体系。

  基于上面对新发展格局的认识和已有文献的问题,本文试图从三方面做出对新发展格局研究的边际贡献。一是从经济现代化理论视角提出构建新发展格局的理论逻辑。与已有研究不同的是,本研究是从经济现代化,也可以认为是工业化理论角度梳理构建新发展格局的理论逻辑的,提出了“阶段—模式—动力”的三维理论解释;二是给出构建新发展格局的战略内涵,将构建新发展格局战略与推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“新四化”战略有机结合起来,提出了构建新发展格局的关键在于推进高质量工业化战略;三是系统梳理构建新发展格局的政策体系和重要的政策方向,提出构建新发展格局的“双协同”政策体系——供给侧结构性改革与需求侧管理的有效协同的宏观调控政策体系、竞争政策与产业政策有效协同的技术创新政策体系。

构建新发展格局的“阶段—模式—动力”三维理论逻辑

  自构建新发展格局提出以后,众多理论工作者都在寻求新发展格局的理论基础,出现了一批这方面的研究文献。这主要有两方面的视角,一是马克思主义政治经济学的视角,如生产力与生产关系理论、社会资本再生产理论、世界市场理论、空间生产理论、社会主义市场经济理论等(任君和黄明理,2021),尤其是可以追溯到马克思关于产业资本循环、两大部类资本再生产循环、社会再生产循环(生产、消费、流通和分配的国民经济循环)三个层次经济循环理论(王国刚,2020)。另外一个视角则是从宏观经济学的视角,如经济增长理论、国际贸易理论、全球价值链理论等,尤其是比较优势理论被认为是“双循环”的最为基础的理论逻辑(杨英杰,2021)。实际上,无论是马克思主义视角文献,还是宏观经济学视角文献,都将聚焦于“经济循环”和“双循环”这些关键词寻求相应理论基础,虽然在一定程度上可以为新发展格局的关键在于畅通经济循环找到相应的理论依据,但是并不全面,还无法进一步说明新发展格局要求实现高水平自立自强的本质特征。

  实际上,构建新发展格局是一项事关全局的重大的经济现代化战略任务,寻求新发展格局的理论逻辑最应该从现代化理论中去挖掘,这样不仅直接,而且更为全面系统,也更符合构建新发展格局的作为经济现代化路径的本意。现代化理论是关于现代化现象特征和规律的、经过一定逻辑性表述的理性认识。基于已有的现代化理论,可以引申出构造现代化理论的要素,这包括现代化界定或者定义,现代化模式、现代化过程或者阶段,现代化动力和现代化结果这些要素通过一定的结构化就构成了现代化理论(何传启,2010),也就是说,一般意义的整体现代化理论可以从这五个方面要素来刻画现代化现象,但不同理论由于有自己的特殊概念或者重要的关系命题,可能对现代化的界定、模式、动力、过程和结果就会有不同的描述或者侧重某方面的论述,从而形成不同现代化理论,发展成为具有众多流派的庞杂的知识体系。关于现代化的界定和定义,虽然不同现代化理论也会有理解差异,但一个比较普遍的解释是:现代化是人类社会从传统社会向现代社会转变的历史过程,具体可以包括发达国家经历工业革命以来的深刻变化过程以及发展中国家追赶世界先进水平成为发达国家的过程。在经典的现代化理论看来,经济现代化的核心过程就是工业化,甚至可以把经济现代化就等同于工业化,这意味着现代化的实质就是由工业化驱动的现代社会变迁的过程。以此对现代化理解为基础,大量的经济现代化问题的研究更趋向于关于经济现代化或者工业化的过程和阶段、经济现代化或者工业化的动力和模式,而所谓经济现代化理论或者工业化理论也更多地是对经济现代化阶段、动力、模式等方面的理性认识。这里将这些理论认识概括为“三论”。

  一是现代化阶段论。现代化是一个可以划分为不同阶段的过程。关于经济现代化阶段划分的理论很多,现代化理论中对现代化阶段著名的划分为罗斯托(Rostow,1960)关于传统社会、为起飞创造前提、起飞、向成熟推进、大众化高消费、追求生活质量的现代化“六阶段”,以及钱纳里等(1989)等关于经济现代化的前工业化、工业化前期、工业化中期、工业化后期以及后工业化的工业化“五阶段”。在工业化阶段划分中还有早在20世纪30年代由W.霍夫曼提出的、基于霍夫曼比例(消费资料工业净产值与资本工业净产值之比)划分的四个阶段。另外,世界银行单纯按照人均国民收入把各经济体划分为低收入、中低收入、中高收入、高收入四种类型,这实际上可以认为是一个经济体经济现代化进程的四个阶段。而且从中等收入进入高收入阶段,往往十分困难,被认为现代化进程中存在“中等收入陷阱”。

  二是现代化模式论。现代化是一个具有多种路径也就是多种模式的过程,也是一个具有路径依赖的过程。由于不同国家的资源禀赋和社会历史文化前提差异,虽然成为发达国家的现代化目标趋同,但发展的路径和模式可以有多种,尤其是后发国家的现代化模式与先进国家不同,后发国家可以有“后发优势”而实现所谓“赶超”。以驱动因素为例,经济现代化分为市场驱动为主、政府驱动为主、政府与市场共同驱动的三种模式,英国、美国和法国的大体归为市场驱动为主型,德国、日本大体可归为政府与市场共同驱动型,前苏联和计划经济体制下新中国大体可以归为政府驱动为主型。改革开放以后,中国推进了市场化改革,中国经济现代化从单纯政府驱动为主型转向政府和市场共同驱动型。在后发国家的经济现代化研究中,格申克龙的“大突进理论”非常有代表性,提出了不同国家经济落后程度决定着不同的工业化模式,经济越落后,其工业化起步的“大突进”程度越高(史东辉,1999)。

  三是现代化动力论。根据马克思主义经济基础决定上层建筑的著名论断,社会变迁的动力是经济增长和结构变革,对应到现代化过程中,现代化过程的驱动力就是经济现代化。而经济学理论认为,工业化是工业驱动的一个国家或地区人均收入的提高和产业结构从农业主导向工业主导的演进过程,其实质是国民经济中一系列重要的生产要素组合方式连续发生由低级到高级的突破性变化(张培刚,1984)、进而推动经济增长的过程。也就是说经济现代化就是一个经济体从传统步入现代的经济持续增长的过程,而工业化、经济增长实际上构成了发展经济学乃至整个经济学的核心议题,从这个意义上看,众多经济理论都可以理解为经济现代化理论和现代化动力理论。围绕经济增长动力,虽然有众多流派,但无论是马克思主义政治经济学,还是新古典增长理论(外生增长理论)、新增长理论(内生增长理论)、演化经济理论等,都从不同视角论述技术进步对经济增长的意义及内在机理,构成了庞杂的理论体系。马克思认为,技术作为一种渗透性的生产要素,通过提高劳动者的能力、促进资本积累以及改进劳动资料特别是生产工具,把巨大的自然力和自然科学并入生产过程,使生产过程科学化,进而对提高生产力、促进经济发展具有巨大的促进作用。实际上,“创新”一词最早是由美国经济学家熊彼特于1912年出版的《经济发展理论》一书中提出,熊彼特的创新理论所提到的创新是“建立一种新的生产函数”或者是“生产要素的新的组合”。经过多年的发展,现在把创新作为经济增长和现代化的动力,已经成为经济学界的共识。

  基于现代化理论的“三论”,我们可以结合新发展格局的内涵提出以下三方面关于新发展格局的“阶段—模式—动力”的三维理论逻辑认识(黄群慧,2021),如图1所示。

  

  一是基于现代化阶段论,构建新发展格局是中国社会主义现代化进程进入到新发展阶段的必然要求,是与现代化新阶段相适应的经济现代化路径。

  “十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年,我国将进入新发展阶段。从现代化阶段论理论看,新发展阶段既是社会主义事业的新阶段,也是中国的现代化进程的一个新发展阶段,这个新发展阶段是全面建设现代化国家新征程。如果基于罗斯托现代化“六阶段”划分,这个新阶段意味着中国社会实现了起飞、完成了向成熟推进,开始从大众高消费转向对生活质量追求的现代化阶段。大多数文献认为,中国已经处于大众高消费阶段,新发展阶段意味着中国已经开始转向对生活质量追求的阶段。实际上,从经济增长角度看,我们可以把起飞前准备、起飞和向成熟推进这三个阶段界定为经济高速增长阶段,而大众高消费和对生活质量追求这两个阶段可认为是高质量发展阶段,新发展阶段意味着中国已经实现了从高速增长转向高质量发展,步入到高质量发展阶段。如果基于钱纳里等传统工业化“五阶段”的划分,从人均国内生产总值、三次产业产值、城市化率、制造业占比、第一产业就业占比等指标综合评价,中国已经步入到工业化后期,虽然还没有完全实现工业化,但在一定意义上可以认为基本实现传统意义上的工业化(黄群慧,2020),新发展阶段意味着中国开始从工业化后期向后工业化阶段过渡,这个新发展阶段是新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化“同步发展”的高质量工业化阶段。这实质意味着新发展阶段是最终实现现代化的“冲刺”阶段。

  在新发展阶段这个实现现代化的“冲刺”阶段,中国经济需要跨越现代化进程中的三个关键节点,一是在2025年前后跨越“中等收入陷阱”成为高收入国家,二是在2035年基本实现现代化、成为一个中等发达国家,三是在2050年建成富强民主文明和谐美丽的现代化强国。虽然基于我们对潜在增长率预测(中国社会科学经济研究所《中国经济报告(2020)》总报告组,2020),中国能在这两三个时间点实现这三个目标(黄群慧和刘学良,2021),但是这显然不是一个自然而然就可以跨过的阶段,这个新发展阶段需要围绕经济高质量发展寻求相应的新发展路径和现代化战略。而加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,则是与这个新发展阶段相适应、以新发展理念为指导新的经济现代化战略。在这个新发展阶段,中国经过了“富起来”阶段已积累了比较雄厚的物质基础,综合国力已居世界前列,形成了超大规模的大国经济基础,无论是从生产供给角度看,还是从14亿人口巨大的市场潜力看,都具备了国内经济大循环的基本条件。不仅如此,中国改革开放以来低成本出口导向的工业化战略对中国实现经济赶超发挥了巨大作用,但在新发展阶段这种战略的核心技术受限、内需亟待开拓等弊端日益明显,已经不适应新发展阶段的需要。再综合考虑经济全球化面临的挑战和发展趋势,加快构建在更高开放水平上实现国内经济大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,就成为新发展阶段的经济现代化路径必然选择。

  二是基于现代化模式论,构建新发展格局是中国基于自身资源禀赋和发展路径而探索的、以自立自强为本质特征的、突破关键核心技术“依附性”、具有“替代性”的一种经济现代化模式。

  中国作为一个现代化的后发国家,要实现赶超成为一个现代化国家,必须根据自身社会、经济、自然和历史文化条件,充分利用自身的“后发优势”,探索适合自己国情的经济现代化模式。如果借用俄籍美国经济学家格申克龙的“大突破”理论,中国特色的经济现代化模式一定具有“替代性”,也就是中国现代化模式与先进国家的所谓标准或者原发的现代化模式存在不同之处,这些不同之处就是对先进国家经济现代化模式相应内容的“替代”。

  所谓后发国家的现代化模式具有“后发优势”,一方面表现在可以广泛学习先进国家的现代化经验、汲取其教训,从而基于自身发展进行创新、在现代化模式上实现广泛的“替代”;另一方面表现在引进、消化、学习、吸收先进国家的技术,从而减少技术创新和技术进步的成本和时间,从而有别于先进国家的现代化模式和路径。当然,这两方面“后发优势”被有效地利用、探索出具有“替代性”现代化模式、实现经济赶超的前提是,后发国家政府有对自身国情、国家经济落后状况有正确的认识以及有强烈的意愿推进国家经济现代化进程。应该说,迄今为止的中国经济现代化进程表明,中国成功利用了后发优势,使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府作用,在中国共产党领导下走出了一条具有中国特色的社会主义经济现代化道路,中国的现代化进程进入到追求生活质量的经济高质量发展新阶段。

  但是,后发国家在推进经济现代化进程中也有其“后发劣势”,虽然利用了先进国家的经验和技术,但也会产生对先进国家的在技术、贸易和资本等方面的“依附关系”。在基于全球价值链分工的今天,其全球生产分工地位往往也被锁定在价值链中低端。在先进国家确定的世界经济规则和支配的国际经济秩序中,后发国家往往处于不平等的地位。当后发国家现代化进程发展的一定程度,国际竞争力日益增强、经济规模迅速扩大和国际经济地位得到显著提升以后,后发国家与先进国家之间会发生全面贸易摩擦,从而制约后发国家的经济现代化进程。在发展经济学中激进学派用“依附性”来描述世界经济体系中发展中国家的这种“依附关系”。虽然,激进学派的理论受到很多批评,且在当今全球化背景下并不一定正确,但是全球现代化史表明,“依附性”问题在大多数发展中国家是一定程度存在的。如果后发国家现代化进程发展到一定阶段,不能够有效地通过自主技术创新有效突破这种关键核心技术“依附关系”,其现代化经常有可能停滞或者被完全中断。实际上,众多发展中国家无法成为高收入国家,从而在所谓“中等收入陷阱”中无法自拔,在一定程度上也正是这种“依附关系”不能突破的一种体现,或者说必然结果。

  对于中国现代化进程而言,中国经济发展也面临着创新瓶颈,科技创新能力薄弱已经成为中国经济高质量发展的“阿喀琉斯之踵”。虽然中国科技创新能力不断提升,已经成为研发人员投入第一大国、经费投入第二大国,但是以“工业四基”为代表的产业基础能力高级化和产业链现代化水平亟待提升,存在在大量的“卡脖子”技术,技术体系中相当多的关键核心技术依赖于国外。这种关键核心技术“依存性”不能有效突破,直接制约我国新发展阶段的经济高质量发展和我国现代化进程推进。2018年中美贸易摩擦、2020年新冠疫情冲击以及经济全球化强势逆流背景下,更加凸显了这种关键核心技术“依附性”突破的必要性和急迫性。习近平总书记指出:新发展格局的本质特征是高水平的自立自强,必须更强调自主创新,这意味着构建新发展格局是一种立足于畅通国内经济大循环为主、寻求突破关键核心技术“依附性”的经济现代化模式,在一定程度上是对低成本出口导向型工业化发展模式的扬弃。当然,构建新发展格局,绝不能否定开放和全球化,而要实行高水平对外开放,重视以国际循环提升国内大循环效率和水平,塑造我国参与国际合作和竞争新优势,改善我国生产要素质量和配置水平,推动我国创新能力提升和产业转型升级。也就是说,构建新发展格局,是要在经济全球化下实现关键核心技术“依附性”突破、具有中国特色的经济现代化模式。

  三是基于现代化动力论,构建新发展格局是一种充分利用大国经济优势、围绕着自主创新驱动经济循环畅通无阻的经济现代化战略。

  生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑,经济现代化是国家整体现代化的驱动和基础。虽然不能够直接把经济发展完全对等为经济现代化过程,但如何促进经济增长和经济结构优化,推动从传统经济结构向现代经济结构转变,无疑是经济现代化战略的核心。构建新发展格局作为我国新发展阶段的实现经济现代化路径,也是新发展阶段的经济现代化战略。

  新发展格局的一个关键词是“经济循环”。经济活动本质是一个基于经济分工和价值增值的信息、资金和商品(含服务)在居民、企业和政府等不同的主体之间流动循环的过程。从经济思想史看,用循环流动描述经济活动最早可以追溯到法国经济学家魁奈1758年出版的《经济表》中。马克思在其《资本论》中提出社会再生产理论,将社会再生产过程其描述为由生产、分配、交换和消费等环节构成的经济循环,还给出了产业资本循环从货币转换为商品、从购买商品到生产出新商品、从新商品再转换为货币的三个过程和公式。列昂惕夫在此基础上提出要以循环流动理论——“可再生产性”论取代“稀缺”论,以此作为经济学理论的基石(乔治·吉利贝尔,2016)。因此,从经济循环角度来刻画新发展格局,一方面抓住了经济运行的本质特征,另一方面也进一步丰富和发展了当代马克思主义政治经济学。

  构建新发展格局的关键则在于经济循环的畅通无阻,从而连续不断地实现社会再生产过程,保证经济持续增长和经济结构不断优化。而要实现经济循环畅通无阻,必须进一步推进高水平的科技创新,通过创新驱动经济循环畅通无阻,这也就是中国在新发展阶段经济现代化战略的核心要求。当前阻碍中国经济循环畅通的因素,既有供给侧结构性因素,也有需求侧内需潜力得不到有效释放问题,还有百年未有之大变局下国际环境不确定不稳定明显加大的影响,这要求从战略和政策上要实现:通过深化供给侧结构性改革来提高供给体系对国内需求的适配性与加强需求侧管理来扩大对供给的有效需求相结合;国内国际双循环互相促进要求实现增经济长动力在更高水平对外开放基础上的内外平衡,既要对内深化改革、激励技术创新、实现经济的创新驱动发展,又要全面提高对外开放水平、形成全面开放新格局、实现经济的开放发展,最终实现国内国际双循环互相促进;在经济效率与经济安全之间的统筹平衡,实现更有效率、更为安全的产业体系和区域布局。

  构建新发展格局的动力是以国内大循环为主的创新驱动,也就是基于国内大市场的高水平的自立自强和自主创新。从现代化战略角度看,其理论逻辑基础在于大国工业化的特性。库茨涅兹(1985)在其《各国的经济增长》按人口将所有样本国分为22个大国和35个小国,实证分析结果是在同样的人均国内生产总值水平下,大国工业尤其是制造业占比份额比较大;钱纳里等(1989b)在《发展的格局:1950—1970》揭示了了大国和小国在发展格局上的差异:虽然大国和小国在发展格局上可以归结出许多不同之处,但大国经济发展的最一般特征是由于人口众多、市场容量巨大,可以体现出更多地内向化的倾向。如果说库茨涅兹的研究支持了改革开放以来中国快速工业化进程造就了世界第一制造大国的事实,那么钱纳里等的研究则为构建国内大循环为主的新发展格局战略提供了理论依据。改革开放之初中国虽然具有庞大的人口,但由于人均收入很低,还不能说具备了庞大的市场容量,那时候中国积极参与国际大循环,市场和资源“两头在外”,采用出口导向工业化战略具有其合理性。现在,中国人均收入已经超过了1万美元,具有4亿多中等收入群体,这无疑已经是一个十分庞大市场,再加之制造业增加值已经连续十年总量第一,在这样供需条件下构建以国内大循环为主、以高水平的自强自立的科技创新为驱动的新发展格局就十分合乎逻辑。当然,国内大循环为主并不意味着忽视国际循环,而是要求国际循环还要以国内大循环为依托,二者相互促进。

构建新发展格局的高质量工业化战略内涵

  一个国家的经济现代化过程是工业化与城镇化互动的经济发展过程。工业化为城镇化提供了经济基础和成长动力,而城镇化为工业化提供了要素集聚和广阔的需求市场。随着以制造业创新发展为核心动力的工业化推动国民经济中一系列重要的生产要素组合方式连续发生由低级到高级的突破性变化、进而推动人均收入提高和经济结构转变,人口、资本等生产要素逐步从农村向城镇集聚,城镇规模逐步扩张,城镇化进程也在不断加快,而这个不断加快的城镇化进程也进一步促进了经济结构转变和人均收入增加的工业化进程。基于这样的规律认识,构建新发展格局作为新发展阶段的经济现代化战略,其战略内涵就是在新发展阶段如何推进工业化和城镇化互动发展的过程,也就是新发展阶段如何实施工业化和城镇化战略。为此,基于一个通用的战略管理分析框架(SWOT),我们需要分析明确在新发展阶段的外部环境变化(机遇与威胁)与内部条件变化(优势与劣势),从而明确新发展阶段下工业化和城镇化的具体战略内涵要求,也就是构建新发展格局的战略内涵。

  (一)新发展阶段下中国经济现代化面临的外部环境变化

  总体而言,我国仍处于重要的战略机遇期,但机遇和挑战的内涵发生了重大变化,从外部环境看,新发展阶段是世界百年未有之大变局的深度变革期,新一轮科技与产业革命的加速拓展期。具体而言,这些变化至少包括以下三个重要方面。

  一是世界经济环境呈现出全球化强势逆流变局。国际金融危机以来尤其新冠疫情冲击,保护主义、单边主义、霸权主义来势凶猛,全球化遭遇强势逆流,全球宏观经济治理进入未知领域,二战以来形成的全球宏观经济治理框架面临着巨大的挑战,全球政府高负债不断刷新历史记录。在这种背景下,全球生产分工的内化趋势明显,全球价值链呈现出区域性和本土化的特征,国际环境的不定确定性、中美贸易摩擦、疫情等外部冲击正在重塑全球产业链,一方面在纵向分工上趋于缩短,另一方面在横向分工上趋于区域化集聚,各国更多开始强调自主可控,倾向于选择转向“内循环经济模式”,全球产业链面临重构的巨大风险。在这种背景下,中国经济现代化进程面临着巨大的挑战,低成本出口导向工业化战略的不可持续性已经日益凸显。

  二是科技和产业创新呈现出加速“革命”新局。20世纪下半叶以来,以信息化和工业化融合为基本特征的新一轮科技革命和产业变革一直在孕育发展,国际金融危机后“革命”进程开始加快,新冠疫情冲击下应用场景不断拓展和深化,更是呈现出从商务办公、社区治理、生活消费、生产服务到智能制造的全方位的“革命”新局,催生了大量的新产业、新业态和新商业模式。从技术经济范式角度分析,这一轮科技革命和产业变革已显现出以下特征:以数字技术智能技术的突破性应用为主导驱动社会生产力变革;以信息(数据)为核心投入要素提高社会经济运行效率;以产业智能化、融合化、绿色化为趋势正在重构现代产业体系。中国的经济现代化进程面临着由于科技革命和产业创新可能带来的“弯道超车”重大机遇,也会面临着如果无法将自己的工业化进程与信息化革命很好地融合而造成现代化进程相对“倒退”的严重威胁。

  三是国际经济力量正在呈现深刻调整格局。经济全球化让劳动力、资本、技术三要素在全球范围内的流动出现不对称性,加剧了国与国之间发展的不平衡,各国在全球化进程中的收益呈现出结构性差异。从主要战略力量之间的对比看,冷战结束后的失衡态势发生明显改变。2018年,中国的GDP已经达到美国的2/3,应对国际金融危机,尤其是新冠疫情冲击过程中显示出的中国之治、西方之乱更是加强了人们对“东升西降”态势的认可,美国独自掌控地区和国际局势的意愿、决心和能力明显下降。从世界范围内来看,多极化趋势不断深入,国际混乱失序因素明显增多,不确定性和风险持续高企,大国之间的合作明显下降、竞争明显上升,全球经济竞争正在面临着百年未有的深刻调整格局。对于中国经济现代化进程看,一方面中华民族伟大复兴的战略全局在有序地、坚定向着建成富强民主文明和谐美丽的社会主义强国方向演进,另一方面世界百年未有之大变局下中国作为新兴大国和平崛起因受到守成大国的打压而面临日益严峻的竞争压力。

  (二)新发展阶段下中国经济现代化进程的内部条件变化

  从我国自身发展来看,我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标后,又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程,向第二个百年奋斗目标进军,“十四五”时期作为全面建设社会主义现代化国家新征程的开局起步期至关重要。我国在2020年全面建成小康社会,经济社会发展的各方面都将达到新的水平。一方面,中国已经发展成为一个超大规模经济体,综合国力已居世界前列。2020年我国GDP总量已经达到101.6万亿元人民币,是世界第二大经济体、制造业第一大国、货物贸易第一大国、商品消费第二大国、外资流入第二大国,我国外汇储备连续多年位居世界第一,我国还具有世界上最大的中等收入水平群体,为形成超大规模的内需奠定了基础,是我国新发展阶段经济增长的巨大潜力所在。另一方面,中国特色社会主义制度体系也日趋成熟,形成了中国特色社会主义制度和国家治理体系,具备了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的坚实基础条件,形成了中国特色社会主义制度和国家治理体系的制度基础优势。

  从中国的工业化和城镇化进程看,改革开放以来,尤其是加入WTO以来,中国快速地推进了工业化进程,采用了低成本出口导向高速度工业化战略,用几十年的时间走完了发达国家上百年的工业化进程,实现了一个十几亿人口全面脱贫和建成小康社会,这是人类工业化史上前无古人伟大成就。到2019年,我们测算的工业化水平综合指数达到95,已经处于工业化后期的后半阶段(黄群慧和李芳芳等,2020),新发展阶段将从工业化后期的后半阶段向后工业化阶段过度,在2035年全面实现工业化,全面进入后工业化社会。伴随着工业化快速推进,而城镇化水平也在持续提升,尤其是2015—2019年期间中国常住人口城镇化率年均提高1.13个百分点,到2019年达到60.6%,户籍人口城镇化率达到44.4%,预计到2025年户籍人口城镇化率将达到65.5%(魏后凯等,2020)。这一切表明,在新发展阶段中国经济现代化进程起点已经较高,具备了很好的量的基础条件,中国经济现代化进程已经到了经过了量的积累、开始实行质的突破的关键时期。

  但是,还必须认识到中国经济现代化进程的不平衡不充分矛盾十分突出,发展质量亟待提高。一方面是工业化发展存在不平衡,工业化与信息化融合发展还不充分,新型工业化进程还相对缓慢。从工业化动力看,存在内外不平衡的问题,长期以来低成本、出口导向的高速工业化战略,造成对外部过度依赖,内需亟待开拓的内外动力失衡,经济安全风险加大、核心技术缺失、产业结构升级压力巨大等问题比较突出;从区域结构看,工业化水平总体上呈现东部、中部、西部逐步降低的梯度差距,近年来南北差距也日趋明显;从产业结构看,钢铁、石化、建材等行业的低水平产能过剩问题突出,受制于创新能力高端产业和价值链的高端环节发展不够,关键装备、核心零部件和基础原材料等严重依赖进口和外资企业。另外,工业化对农业产业现代化带动力度不够,三次产业之间融合程度还亟待提高;从工业化发展的资源环境看,工业化速度与资源环境承载力不平衡,绿色能源和绿色制造发展还不充分;从工业化与信息化关系看,互联网、大数据、人工智能和实体经济融合深度需要加强,制造业信息化水平、智能制造能力都有待提升。另一方面,以人为核心的城镇化质量水平有待提升,城镇化与工业化良性互动发展还不充分。到2019年末,我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率还差16.2个百分点。农村土地制度与城乡公共服务改革的严重滞后,导致落户意愿与落户政策错配,严重阻碍了农业转移人口市民化的进程,造成农业转移人口难以享受到平等的市民权力。另外,大中小城市网络建设还不协同,城镇的产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚的功能协同还有短板,工业化和城镇化存在着“时间上不同步”和“空间上无互动”的双重错位,城市群和都市圈发展还不充分。另外,从根本上说,造成工业化城镇化发展不平衡不充分的原因还是体制机制不完善。

  无论是工业化发展不平衡不充分,还是以人为中心的城镇化质量有待提高,从经济循环角度看会表现为各类生产要素循环不畅通、国内循环不够充分、国内国际经济循环不平衡,而造成这这种循环不畅的关键原因是创新能力不够,这既包括科技创新水平不够,也包括改革开放在内的制度创新问题,这也正是构建新发展格局这个战略的本质和关键要求所在。

  (三)构建新发展格局作为经济现代化战略的核心内涵

  新发展阶段下外部环境和内部条件变化要求新的经济现代化战略,新的经济现代化战略应该适应世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局的需要,构建新发展格局就是这样一个新的经济现代化战略。而经济现代化既然可以理解为工业化城镇化互动的经济发展过程,那么构建新发展格局的经济现代化战略内涵对工业化和城镇化提出了怎样的要求呢?

  一方面,构建新发展格局的战略核心是从成本驱动、出口导向、高速度工业化转向创新驱动、内需导向、高质量工业化。这里有三层内涵,一是作为经济现代化的动力,必须从基于低成本劳动力的比较优势转向基于高水平科技创新能力的竞争优势。改革开放以来尤其是加入WTO以后,中国以要素低成本积极参与了全球价值链分工,实现了我国经济的高速增长,这种战略不可持续,近年来,核心技术缺失、产业基础薄弱、产业链现代化水平低、国内市场需求得不到有效满足等问题日益突出,亟待通过提升技术创新能力、更加强调自主创新实现战略基点转型。正如上面对新发展格局的理论逻辑分析所揭示,构建新发展格局是以科技自立自强和自主创新为本质特征、基于创新驱动经济循环畅通无阻的经济现代化战略,这意味着新发展格局要是现实经济现代化进程动力的重大转变;二是经济现代化的战略重心从出口导向转向内需主导,这意味着要充分利用大国在资源禀赋、市场容量等方面的优势,以国内经济大循环为主、国内国际相互促进推进经济现代化进程。另外,在当前全球化遭遇强势逆流的背景下,经济安全与经济发展同等重要的前提下,这种重心转变十分必要;三是经济现代化的目标从追求速度实现赶超转向追求高质量发展。进入新发展阶段,中国全面建成小康社会,社会生产力水平总体上显著提高,但工业化城镇化进程面临更加突出的问题是发展不平衡不充分,这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。而高质量发展就是经济发展能够更高程度体现新发展理念要求、解决发展不平衡不充分发展问题、满足人民日益增长的美好生活需要的发展,高质量发展应该具有创新是第一动力、协调成为内生需要、绿色成为普遍形态、开放成为必有之路、共享成为根本目的的一组经济发展特性。也就是说高质量工业化本身就是以新发展理念为指导、针对工业化城镇不平衡不充分的问题而实施的工业化战略。需要进一步说明的是,高质量工业化战略的核心是制造业高质量发展,通过创新驱动推进中国制造向高端化、智能化、绿色化、服务化转型,实现中国从制造大国向制造强国转变。围绕制造强国这个目标,中国在2015年提出了《中国制造2025》战略规划。虽然这个战略规划遭到美国无端指责,但这个规划指明了中国制造业未来发展方向。考虑到制造业对于科技创新能力提升的重要意义以及制造业的对经济增长的创新效应,而构建新发展格局的本质是高水平的自立自强,制造业高质量发展无疑是构建新发展格局这个经济现代化战略的重中之重。国外智库有研究认为在很大意义上构建新发展格局是《中国制造2025》的延伸(Jone Lee,2020),这在一定程度上也说明这一点。

  另一方面,构建新发展格局的战略过程是新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的协同推进的“四化同步”。坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。这个“新四化”同步发展要求是党的十八大提出的,党的十九大再次强调,而党的十九届五中全会提出,到2035年我国基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,建成现代化经济体系。当今世界正处在以信息技术突破性发展驱动新一轮科技革命和产业变革的信息化时代,信息化已经成为现代化的核心特征,信息化与工业化深度融合并持续改变着城镇化内涵。而工业化和城镇化的互动发展,也带动了农业现代化,进而随着农业产业效率提升也促进农业人口向城镇集聚。因此,信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,是当今时代现代化进程的内在要求和基本规律。也就是说,一个国家的现代化进程,必然要求工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步推进。经济现代化可以包括工业化、城市化、信息化和农业现代化等方面,作为现代化化战略,构建新发展格局要求畅通国内经济大循环,从内容上可以表现为信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,从现代化进程上也就是工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步推进,这不仅是当今时代现代化进程的内在要求和基本规律,也是在新发展阶段以新发展理念为指导构建新发展格局、经济高质量发展战略的必然要求。新型工业化是相对传统工业化道路而言的,是以信息化带动工业化、以工业化促进信息化、科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的经济现代化战略。新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的“新四化”同步发展,充分体现了新发展理念的要求,也是构建新发展格局战略实施过程。一方面,“新四化”同步发展将科技创新作为现代化的第一驱动力,准确把握了当今世界现代化进程的信息化、绿色化的人类社会创新发展的方向,充分体现了构建新发展格局的本质特征。以科技创新推进“新四化”同步发展,这也正是构建新发展格局的战略过程和战略路径;另一方面,“新四化”同步发展针对中国现代化进程中发展的不平衡不充分问题,更好地展现了生产要素之间、产业与产业之间、产业与区域之间、城镇与乡村之间、人与环境之间的内在协调发展性,这也是构建新发展格局畅通经济循环的要求。也就是说,“新四化”同步发展过程也正是畅通经济循环、构建新发展格局的过程。因此,积极推进“新四化”同步发展,实现信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,正是构建新发展格局战略实施的基本过程,而“新四化”同步实现,则正是新发展格局的形成的基本要求。

构建新发展格局的“双协同”政策体系

  构建新发展格局是中国进入新发展阶段、以新发展理念为指导的新的现代化战略选择,这个新的现代化战略的基本内涵是以高水平的自立自强和科技自主创新来实现经济循环的畅通无阻。围绕构建新发展格局这个基本内涵,相应的政策体系也需要不断创新完善。一方面,围绕着畅通经济循环中国经济治理与宏观调控体系需要沿着需求侧管理与供给侧结构性改革这条主线有效协同的方向不断完善,中国经济政策需要形成加强需求侧管理政策与深化供给侧结构性改革政策的有效组合体系。另一方面,围绕着提高自主科技创新能力需要建立以竞争政策为基础的产业政策与竞争政策有效协同的技术创新政策体系。总之,在坚持供给侧结构性改革为主线、国内经济大循环为主体、市场在资源配置中起决定性作用的原则下,构建新发展格局需要加快形成一种供给与需求动态平衡、改革与管理有效协同、国内循环与国际循环相互促进、竞争政策与产业政策有效配合的政策体系和运行机制(如图2所示)。

  

  (一)需求侧管理与供给侧改革的有效协同的宏观调控体系

  在构建新发展格局下的加强需求侧管理与深化供给侧结构性改革的有效协同,无论是从经济治理实践,还是从经济学理论发展,都具有十分重要的创新意义。从经济治理实践角度看,作为一个转型的市场经济体制国家,中国一直协调改革、管理与发展的关系,平衡供给和需求的矛盾。在1992年中国明确提出建设社会主义市场经济体制后,以需求管理为重点的宏观调控体系逐步建立。尤其是进入21世纪以后,总体上中国宏观政策导向和工具主要是以需求管理为主,财政政策与货币政策协同调使得投资和出口成为扩大内需的主要拉动因素。2015年中央基于对中国经济进入新常态的判断提出供给侧结构性改革,中国经济增长动力开始转向更多依赖改善供给的技术进步和创新驱动的长期视角,中国经济政策导向被概括表述为“三去一降一补”、“破、降、立”和“巩固、增强、提升、畅通”等阶段性方针,供给侧结构性改革成为经济工作的主线。而新发展格局则要求在坚持供给侧改革的主线下协同强化需求侧管理,以培育完整内需体系和建设强大国内市场,从而实现更高质量、更有效率、更为公平、更可持续、更加安全的经济发展。这在宏观政策导向上需要在深化供给侧结构性改革中充分考虑到短期扩大需求总量的要求,而加强需求侧管理时还必须着眼于长期供给侧结构性矛盾的化解。这不仅是宏观经济调控的新方向,也意味着对宏观经济理论的创新和发展。从宏观经济理论上看,这是一个供给侧结构性改革理论兼容了需求管理论内涵、突破供给学派理论长期视角和凯恩斯主义短期视角的综合理论框架,这个综合框架有内在机制的协同,也是一个系统性理论框架,这也正是“十四五”规划《纲要》提出的坚持系统观念原则的内在要求。当然这种理论和实践的重大创新并非一蹴而就,需要从需求侧和供给侧两端发力,不断探索有效协同的政策体系和内在机制。

  从需求侧看,需求侧管理要与供给侧结构性改革有效协同,需要在以下三方面持续加强(黄群慧,陈创练,2021)。一是需求侧管理要紧扣经济结构性问题做到更加精准有效。当前经济中结构性问题是多方面的,既有高端消费需求旺盛与高端服务和产品供给不足之类的需求与供给之间错配,也有对国外关键核心技术过于依赖的内需和外需结构失衡,还有投资和消费内部结构不协调,例如投资增长仍主要来自房地产投资和基础设施投资,高新技术产业、教育和卫生投入虽然增速较高但占比偏低。新发展格局下加强需求侧管理,绝不是大规模需求刺激、简单进行总量管理,其真正的要义是紧扣上述结构性问题,有效发挥需求对供给的牵引作用,因题施策,做到更加精准有效。例如,在投资方面,并不是说强调供给侧结构性改革、实现经济增长从投资驱动导向转向消费驱动导向就不再注重投资,而是要看如何投资。新发展格局下,要扩大内需应该更加注重“补短板”和“促升级”的有效投资,所谓“补短型”投资针对发展中不平衡的领域进行的投资,这类投资有助于提高国民经济运行的协调性、疏通国民经济循环的堵点,从而畅通经济循环扩大经济流量,主要包括基础设施、民生事业、区域协调、生态保护等领域;所谓“升级型”投资针对未来经济现代化发展方向进行促进经济高级化现代化的投资,旨在从国民经济循环角度提供经济循环的新动能,培育经济新增长点,从而增强经济循环动能、提高经济循环水平,重点方向包括新型基础设施建设投资和制造业高质量发展投资等。也就是说,需求侧管理应该要主动触及深层次的结构性问题,在深度和力度上与供给侧结构性改革保持协调。

  二是需求侧管理要围绕培育完整内需体系做到更加积极有为。构建新发展格局、畅通国内经济大循环需要加快培育包括现代市场体系、现代产业体系、收入分配体系和新型消费体系等在内的完整内需体系,进一步释放内需潜力。而加快培育完整内需体系,除了要求深化供给侧结构性改革外,还要求需求侧管理政策体系的配套支持。具体而言,财政政策和货币政策不仅要围绕经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡四大目标综合施策,还应该充分体现统一开放、竞争有序的现代市场体系建设的要求,积极促进创新引领、协同发展的现代产业体系发展。尤其是,要坚持就业优先的政策导向,收入分配政策要以切实提高居民收入水平、建立和完善体现效率促进公平的收入分配体系为基本要求,正确处理国家、企业和个人之间的关系,保证居民可支配收入增速与经济增长速度同步。另外,需求侧管理政策要在挖掘国内消费潜力、加快消费转型升级、塑造新型消费体系方面发挥积极作用,要积极促进新型城镇化进程,合理增加公共消费,依托公共消费带动居民消费增长,加快新型消费基础设施建设投资,大力促进消费数字化转型。

  三是需求侧管理要扭住扩大内需战略做到保持中性适度。需求侧管理必须要紧紧扭住扩大内需这个战略基点,当前内需已经成为拉动中国经济增长的绝对主力,其中最终消费对GDP增长的贡献率达到六成以上,然而从中长期走势看,投资需求和消费需求均呈现下调趋势。建设超大规模国内市场、形成旺盛内需已经不仅仅是短期的政策目标,而是一个长期的要求,是一个可持续的历史过程。这不仅仅要通过深化供给侧结构性改革来解决长期的供给结构性问题,同时,促进消费升级、完善投资结构也要加强需求侧管理,通过需求升级牵引供应链和产业链创新发展。要提高需求侧管理与供给侧改革的有效协同,需求侧管理必须兼顾长期的制度性改革任务以适应供给侧结构性改革的长期性要求,兼顾结构性问题和周期性问题并有针对性地解决。财政政策应该更多地用于解决结构性问题,而货币政策应该更多地解决周期性问题。为了同时满足长期、多目标的要求,需求侧管理就不可短期过于激进,要比以往更加中性和适度,运用当期政策解决迫切性的问题、保持经济运行总体稳定的同时,要前瞻性地考虑到对中长期的影响。需求侧管理必须要把握政策力度,与供给侧结构性改革的力度和节奏紧密结合起来。

  从供给侧看,供给侧结构性改革要与需求侧管理有效协同,需要从两方面入手深入实施。一方面,供给侧改革要围绕畅通国内大循环实现供给和需求的高水平动态平衡。在2018年中央经济工作会议提出“巩固、增强、提升、畅通”要求中,畅通国民经济循环,形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环,就是供给侧结构性改革的重要要求之一。新发展格局下,供给侧结构性改革应该更加以畅通国内经济大循环为目标,针对生产、分配、流通、消费的各环节的卡点、堵点,破除制约经济循环的制度障碍,推动生产要素循环流转和各环节有机衔接,加快培育统一开放、竞争有序的市场体系,激发供给体系提高供给质量更好地满足市场需求转型升级和灵活多样之变化,提升供给体系对需求的适配性。尤其是通过供给侧结构性改革,积极推进制造强国建设,不断提升产业基础高级化和产业链现代化水平,促进先进制造业和现代服务业深度融合,促进数字技术与实体经济深度融合,培育先导性和支柱性产业,推动战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展,强化基础设施支撑引领作用,提升服务业效率和服务质量,从而形成实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系,实现以供给体系质量提升引领和创造新需求,最终形成形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

  另一方面,供给侧改革要围绕国内国际双循环相互促进实现内需与外需的高水平协调发展。一般而言,需求侧管理的国际经济政策的基本目标是实现国际收支平衡,这进一步要求实现内需与外需、进口与出口、吸引外资与对外投资等各方面的协调发展。改革开放以来尤其是在加入世贸组织以后,中国积极加入全球价值链分工,形成了依靠国际大循环的、出口导向工业化战略,中国经济实现了快速发展和赶超。但近年来,关键核心技术缺失、产业基础薄弱、产业链现代化水平低、国内市场需求得不到有效满足等问题日益突出,严重制约中国经济可持续增长和经济安全。构建新发展格局要求以国内大循环为主体的基础上国内国际双循环相互促进,这意味着我国需要通过深化供给侧结构性改革协同推进强大国内市场和贸易强国建设,改变激励出口的政策导向,吸引全球资源要素,塑造我国参与市场竞争新优势,实现新的内需和外需的高水平协调发展。尤其是,要通过深化供给侧结构性改革,完善国家创新体系和创新生态,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑,提高我国创新能力,打破关键核心技术大多依赖国外供给的“依附性”,疏通经济循环中“卡点”,提升中国产业在全球价值链中的地位。

  (二)竞争政策与产业政策有效协同的技术创新政策体系

  从世界工业化史看,存在着不同的工业化模式和动力机制,这不仅仅体现了工业化进程的复杂性,落实到工业化推进的政策体系上,也存在复杂的动态组合。这种政策体系动态组合的本质是随着工业化推进如何处理政府与市场的关系。与政府和市场的关系相对应,工业化进程中相应的政策体系可以分为产业政策和竞争政策。从一定意义上可以认为,市场驱动为主的工业化更倾向于依靠竞争政策,而政府驱动为主型的工业化进程更倾向于依靠产业政策。对于政府和市场共同驱动的工业化则是产业政策和竞争政策的混合。如同政府和市场关系是经济学中一个重大而复杂的论题一样,实际上工业化进程中不同的阶段产业政策和竞争政策如何组合,是一个具有重大理论和现实意义的问题。

  产业政策直观地理解为关于产业发展的政策,在这种泛泛的描述背后蕴含着丰富的理论性内涵。对产业政策的深入理解需要把握两方面前提,一是产业政策存在合理性。虽然现实中产业政策多是后发国家出于赶超发展需要而采取的发展产业的政策工具,但是从更为普遍的理论意义看,还存在各种经济理论解释为什么需要产业政策,比较传统的解释是新古典经济学提出的为了矫正市场失灵。这种市场失灵既包括由于不完全竞争、信息外部性、公共品等引起的传统市场失灵,也包括市场机制在协调经济活动中的市场协调失灵。“信息外溢”、“协调失灵”被认为是政府实施产业政策的两大理论基石(Hausman R. & D.Rodrik,2003)。而更有解释力的演化经济学则从经济系统结构动态演化角度出发,认为市场自组织状态下会出现短视的低水平局部均衡和忽视社会公共目标情况,这需要政府通过产业政策激励创新行为和规制市场主体行为来打破低水平局部均衡和促进社会公共目标的实现,进而促进经济发展目标。这有力支撑了发展中国家通过产业政策实现后发赶超的合理性。二是产业政策的复杂性。不同国家和同一国家不同工业化时期所实施的产业政策内涵、程序、力度和具体工具形式都千差万别,这使得产业政策非常复杂。从类型上看,包括现代产业政策与传统产业政策,横向产业政策与纵向产业政策,选择性产业政策与功能性产业政策,限制性产业政策与鼓励性产业政策等等,从内容上看,涉及到创新政策、教育政策、贸易政策、市场管理、中小企业政策等等各个方面。理解了产业政策的合理性和复杂性,就避免了陷入关于是否需要产业政策的初级争论中,而将研究产业政策问题的关键聚焦到如何根据工业化进程阶段动态制定更加合意的产业政策。

  广义的竞争政策,一般认为是政府实施的以保护市场竞争、促进和强化市场机制作用、规范市场竞争行为为目标的各种政策总和。狭义意义上竞争政策是规制企业包括垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中等垄断行为和不正当竞争行为的各种政策。从经济发展的视角看,政府之所以实施竞争政策、建立公平竞争的市场机制,一个基本的共识在于公平竞争是优化资源配置、激励创新、促进产业发展、增进社会福利的最为重要的前提,而单个企业为了追求自己利润最大化的垄断和不正当竞争行为会破坏公平竞争市场机制,进而不利于社会资源优化配置、产业创新与发展、社会福利最大化,从这个意义上竞争政策也是一种促进产业发展的政策,只是与产业政策不同的是,竞争政策是通过保护市场公平竞争、促进市场充分竞争从而实现促进产业发展的目的,而产业政策看到了单纯的市场竞争存在着“市场失灵”,由政府直接制定政策干预市场机制、弥补市场失灵从而达到鼓励或者限制某些产业的发展的目标。当然,产业政策和竞争政策并非“非黑即白”,例如,与选择性产业政策不同,功能性产业政策就是强调在不破坏市场公平竞争的前提下围绕着建设和完善产业发展基础条件(包括市场基础条件)而促进产业发展。实际上,围绕产业创新发展、社会福利最大化等目标,产业政策与竞争政策存在着有效实施的动态组合。

  经过多年实践,中国的产业政策已经发展为一套动态复杂的政策组合,包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策等各类政策。从实施效果看,总体上对中国快速推进工业化进程、促进产业转型升级、实现经济赶超发挥重要作用,但是,中国的产业政策在一定程度上也存在干预市场和影响市场机制形成的问题。随着市场经济体制改革的不断深入,在不断完善产业政策的同时,中国不断强化竞争政策(黄群慧,2018),具体包括1993年9月颁布了《反不正当竞争》、2007年8月通过《反垄断法》、2015年10月明确提出逐步确立竞争政策的基础性地位、2017年10月出台《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》等关键措施。中国正在建设和不断完善基于竞争政策基础地位的产业政策与竞争政策的协调机制。坚持竞争政策的基础性地位,其基本要求是深化市场化改革、加快垄断行业以及要素市场改革,将竞争政策作为产业政策和其它各类经济政策的前置性和约束性政策,这是高标准市场体系建设的基本要求,也是加快构建完整内需体系、促进经济循环的一项重要内容,所以构建新发展格局也一定坚持竞争政策的基础性地位。

  构建新发展格局的本质特征是高水平的自立自强、提高科技创新能力,围绕促进自主创新形成以竞争政策为基础地位、产业政策与竞争政策有效协同的技术创新政策体系,也就成为构建新发展格局的重要政策支撑和基本要求,这具体要在以下三方面强化着力。

  1.推进产业政策从选择性向功能性转型、真正确立竞争政策的基础地位

  新发展阶段中国现代化进程已经到了工业化后期向后工业化过度的阶段,需要实施高质量工业化战略,中国产业结构的日益完备、产业技术水平逐步向全球技术前沿靠近,长期以来与我国工业化初中期阶段相适应的由选择性产业政策主导的政策体系越来越不适用了,产业政策应该从选择性向功能性转型,产业政策资源应更多地导向了科技创新服务体系建设,竞争政策和功能性产业政策应该越占据主导,以提升自主创新能力和激发颠覆性创新技术涌现。另外,面对全球百年未有之大变局,新一轮科技和产业革命正在不断拓展深化,全球贸易规则和竞争秩序正处于不断变化甚至秩序重构过程中。虽然各大国都在努力掌握和增强其在新兴技术和新兴产业领域的主导权,但这一轮以智能化、数字化、网络化为核心特征的新工业革命所涉及的科学技术基础的广度、技术融合的深度和市场应用的复杂性都是空前的,任何一个国家都不可能掌握新工业革命产业体系、供应链体系、价值链体系和创新体系的全部环节,需要继续在多边主义原则下构建更加开放的产业生态和创新生态(谢伏瞻,2019),这种背景下要更好地实现国内与国际经济循环相互促进,要通过更大范围、更高水平的市场开放、加强知识产权保护、强化竞争政策等积极引导和融入新的多边贸易投资规则,维持自由、公平、透明的全球市场秩序,致力于形成一套符合市场经济发展的规则。这同样要求我国产业政策转型与竞争政策基础地位的真正确定。

  围绕着提高自主创新能力来构建新发展格局,既要真正确立竞争政策的基础地位,还要有效发挥产业政策的作用,这需要有效协调竞争政策和结构性产业政策的基础上确立竞争政策的基础地位。为此,需要把握两个重要方面的政策措施。一方面,明确结构性产业政策发挥作用的边界,积极推进产业政策转型。严格控制结构性产业政策数量,产业政策要强调质量,强调“少而精”和协同配套。要最大限度地从结构性产业政策主导转向功能性产业政策主导,通过市场或非市场的方式为产业提供科学技术、人力资本等创新公共服务,通过创新体系建设或公共服务体系建设,如共性技术研发机构、技术扩散服务机构和项目、针对中小企业的法律会计服务等,为产业和企业提供特定的服务以提升其创新能力;要最大限度地从“刚性”产业政策转向“柔性”产业政策,加大知识产权保护力度,建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度,鼓励塑造良好产业生态和竞争环境;最大限度地从封闭环境下的产业政策转向开放条件下的产业政策,实现产业政策与国际通行规则惯例的兼容,提高产业政策的普惠性。但是,要坚持在关乎国家发展全局和国家产业安全的关键领域实施结构性产业政策,充分发挥我国制度优势和经济规模优势。另一方面,要从组织机制上逐步确立竞争政策的基础地位,这要求改革产业政策主要由行政部门负责制定和执行的机制,实现产业政策制定程序与组织机制的再造。我们曾建议产业政策和竞争政策协调的组织保障可以考虑以下方案:组建国家竞争政策与产业发展委员会,负责管理竞争政策和产业政策的集中制定,各相关部委负责相关产业政策建议和具体实施。该方案与目前我国竞争政策和产业政策治理体系的区别,将政策制定部门与政策执行部门分离,将政策协调的重心由政策出台后的事后协调调整为政策出台时的事前协调(中国社会科学院经济研究所课题组,2020)。

  2.积极探索和健全完善社会主义市场经济条件下的新型举国体制

  社会主义市场经济条件下的新型举国体制,本质上可以认为是发挥市场在资源配置起决定性作用与更好地发挥社会主义国家政府集中力量办大事作用在科技创新中的有效协同机制,其政策体系就是基于产业政策手段与竞争政策手段有效协同的科技创新政策。虽然单纯理解举国体制,顾名思义,是国家利用所有资源和手段,举全国、全社会之人力、财力、物力去达成某一特定目标的工作体系、运行机制和制度安排,体现了“集中力量办大事”原则和思想以及国家统一意志。但是,社会主义市场经济体制下的新型举国体制,还需要把握两层涵义,一是市场经济体制下的新型举国体制,是对传统举国体制以行政配置资源为主要手段的超越,将充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用兼顾起来,推动有效市场和有为政府更好结合;二是市场经济条件下的新型举国体制,是在经济全球化、信息化背景下开放的体制,是中国积极寻求国际合作、积极顺应经济全球化、信息化趋势的举国体制。这意味着,科技创新的新型举国体制,要面向国家重大需求,通过政府力量和市场力量协同发力,集成国家战略科技力量、社会资源共同攻克重大科技问题的组织模式和运行机制,充分发挥我国制度优势,综合运用了行政力量和市场的各种手段,但又尊重科学规律、经济规律、市场规律和全球化规律,让企业在关键核心技术攻关中占据主体地位,尤其是发挥企业家的创新作用。

  充分发挥我国新型科技创新的举国体制的优势,不断完善我国新型举国体制,一方面要界定实施新型举国体制的边界。新型举国体制更适合针对投入巨大、技术难度高,市场主体单独难以攻克的重大的、国家战略性、基础性的科学技术问题和经济发展项目。另一方面要不断提高我国新型举国体制的创新效率。当前我国在推进新型举国体制进行技术创新的组织实施过程中存在一些突出问题:从跨部门、跨地区协调层面看,目前我国的举国体制更多是在“资源投入”方面实现了“举国投入”,但在“组织管理”(即跨部门协调、跨地区协调)方面还没有真正实现“举国协同发力”;从项目组织管理实施层面看,参与主体权责不对称的问题突出,科学管理和制度激励严重不足;从总体环境看,目前我国的举国体制项目在人才引进、技术竞争、国际合作等方面还不能有效响应新的国际竞争环境的挑战。为此,要加强统一管理和促进部门合作,重视打造核心平台和发挥行政垂直管理体系的协调作用;要明确主要权利人和责任人职责,导入成熟的项目管理流程,进一步提升重大项目的组织实施效率;要根据新的国际竞争形势,对国家重大科技和产业化项目在战略部署方面进行调整(黄群慧和倪红福,2020)。

  3.以国有企业分类改革为前提将国有资本更加聚焦到高水平的科技自立自强、实体经济创新发展与产业链供应链治理能力提升的功能定位上

  从一定意义上说,国有企业可以作为一种产业政策手段,通过国有企业使命要求、国有资本功能定位,政府可以将国有资本有效配置到服务于国家特定产业发展目标上。这种产业政策手段,为了与竞争政策协调,就要求国有企业在市场竞争中需遵循“竞争中性”的原则。对于中国国有企业而言,既要充分发挥国有资本功能定位和实现国有企业使命要求,又要坚持“竞争中性”保护市场公平竞争,一个基本前提是坚持分类改革与分类监管。对于公益类和特定功能类国有企业,需进一步发挥国有经济战略支撑作用,推动国有资本进一步聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能;对充分竞争领域的国有企业,强化资本收益目标和财务硬约束,增强流动性,完善国有资本优化配置机制。在新发展阶段,国有企业需要以构建新发展格局为企业使命,国有资本需要以贯彻新发展理念、构建新发展格局为优化配置目标。具体而言,国有资本功能定位需要在以下几方面聚焦。

  一是高水平的科技自立自强。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强,而自强自立的关键在于科技的自主创新。中央企业有研发人员近100万人,两院院士超过200人,拥有一半以上的国家重点实验室。但是国有企业总体上在研发投入还严重不足,尤其是在基础研究方面投入更少,面对众多“卡脖子”关键核心技术薄弱环节,中央企业还没有很好地发挥重要战略科技力量的作用实现迅速突破。国有企业必须围绕着原创性技术创新进行大量资本布局,强化基础研究投入,提高高级技能工人占比,完善科技服务体系,在积极探索市场经济条件下的新型举国体制和推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制的过程中发挥重要作用,中央企业要成为新型举国体制下的科技自立自强的核心平台,组织协调攻关重大的、战略性、基础性技术问题,提升重大项目的组织实施效率,在国家重大科技和产业化项目进行科学战略部署。

  二是实体经济创新发展。近年来中国经济总体上呈现“脱实向虚”的趋势,一定程度上出现了过快和过早“去工业化”问题,这十分不利于我国经济高质量发展,不利于我国经济安全。虽然中央企业是我国实体经济的顶梁柱和制造强国建设的主力军,但总体上国有资本也存在一定程度“脱实向虚”问题。从2020年1到11月份数据看,中央企业中工业企业资产总额占比51.4%,虽然保持超过了一半比例,但近些年占比也是呈现明显下降趋势,2019年工业企业资产总额占全部中央企业资产总额较2015年下降5.5个百分点;而同期地方国资委监管的国有企业工业企业资产总额占比更是只有12.9%,比金融业资产占比低9.5个百分点,比房地产和建筑业资产占比还低2个百分点,2019年比2015年下降了7.5个百分点。新发展阶段,国有资本必须在实体经济,尤其是制造业上积极布局,国资委要强化主业管理,有效地推动实体经济创新发展。

  三是产业链供应链治理能力提升。在当今全球价值链分工的背景下,提升国家产业链供应链现代化水平,就是一个国家推进其产业链供应链向高附加值延伸、强化其产业在全球价值链各环节的增值能力、实现在全球价值链的地位升级、企业在全球价值链治理能力提升的过程。从国际经济循环角度看,中国企业在全球价值链分工地位还处于中低环节,对全球价值链治理还缺少话语权;从国内经济循环角度看,总体上国有企业尤其是中央企业在产业链供应链中处于中上游地位,对产业链供应链具有一定的控制能力,但这种能力主要是基于资源导向的,不是基于创新导向的。新发展阶段要构建新发展格局,提升中国提升产业基础能力和产业链水平,国有企业要在现有的基础上,采用流程或者工序升级、产品升级、价值链环节攀升,或者企业功能升级、价值链跃迁,或者跨产业升级及其组合等方式来提高我国产业基础能力和产业链水平,实现从基于资源优势控制产业链向基于创新能力控制产业链的转化。

  最后,需要说明的是,构建新发展格局,聚焦实现国有企业使命定位和国有资本的功能布局,不仅仅是国有企业自身的问题,同时和国有资产监管体制直接相关。党的十八大提出了要建立以管资本为主的国有资产监管体制,党的十九大和十九届四中、五中全会也在不断地强调要健全管资本为主的国有资产监管体制。但是,“管资本为主”不能理解为“只管资本”,把“管资本”单纯理解为监管企业的资本收益。从经济学理论上看,“管资本”其内涵也绝不是单纯的只关注资本收益。“资本”在现实中存在两种内涵,或者说属性,一种是资本的“金融”概念或者“金融属性”,可以表述为作为一种资源的可自由流动的资金,另外一种是资本的“技术”概念或者“技术属性”,可以表述为在某特定生产组织或者机构内进行的生产过程中包含的一组生产要素(卢依季和罗伯特,2016)。国有资产监管体制的“管资本为主”更多的是资本的“技术属性”,而非“金融属性”,“管资本”不仅要考核其资本回报,还要关注其资本回报是通过什么途径获得的,要监管企业是否已经脱离主业、违背使命要求和偏离资本功能定位,尤其是对于公益性和商业二类企业而言。当然,这并不意味着国有资产监管体制要回到党的十八大之前。在“管资本为主”的管理体制下,监管方除了监管国有资本保值增值,还要对国有企业使命、重大战略进行监管。在新发展阶段,尤其是要监管国有资本是否更加聚焦到高水平的科技自立自强、实体经济创新发展与产业链供应链治理能力提升的功能定位上。

结语

  围绕构建新发展格局,中国经济理论、经济战略和政策体系都面临着创新发展的一系列重大任务。与已有研究强调新发展格局“双循环”的属性不同,本文更加强调新发展格局的本质特征是中国现代化进程进入到新发展阶段后的高水平的自强自立,尤其是本文对新发展格局给出了一个经济现代化,也可以说是工业化的全新视角。基于经济现代化视角,本文围绕构建新发展格局的理论逻辑、战略内涵和政策体系提出了一系列新的观点、认识和建议。

  从新发展格局的理论逻辑看:构建新发展格局是中国社会主义现代化进程进入到新发展阶段的必然要求,是与现代化新阶段相适应的经济现代化路径。构建新发展格局是中国基于自身资源禀赋和发展路径而探索的、以自立自强为本质特征的、突破“依附性”、具有“替代性”的一种经济现代化模式;新发展格局是一种充分利用大国经济优势、围绕着自主创新驱动经济循环畅通无阻的经济现代化战略。

  从构建新发展格局的战略内涵看:作为一种经济现代化战略,顺应了全球经济环境呈现出全球化强势逆流变局、科技和产业创新呈现出加速“革命”新局、国际经济力量正在呈现深刻调整格局等世界大变局的环境变化,充分利用了新发展阶段下中国经济现代化进程已经到了经过了量的积累、开始进行质的突破的关键时期的各方面条件,深刻把握了中国经济现代化进程的不平衡不充分矛盾十分突出、发展质量亟待提高的这方面关键问题,其战略的核心内涵高质量工业化,也就是实现从成本驱动、出口导向、高速度工业化向创新驱动、内需导向、高质量工业化转变,协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的实现。

  从构建新发展格局政策体系看:需要在坚持供给侧结构性改革为主线、国内经济大循环为主体、市场在资源配置中起决定性作用的原则下,加快形成一种供给与需求动态平衡、改革与管理有效协同、国内循环与国际循环相互促进、竞争政策与产业政策有效配合的政策体系和运行机制,尤其是形成需求侧管理与供给侧改革有效协同的宏观调控体系、竞争政策与产业政策有效协同的技术创新政策体系。

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(责任编辑:社科网公用1)
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