鄯爱红:治国就是治吏

2018-02-02 17:31 来源:《新视野》 作者:鄯爱红

  加强公民道德建设,提高全体公民的道德素质是社会主义精神文明建设的重要内容,也是我国社会经济步入新的发展时期,全面实现社会主义现代化的必然要求。毛泽东同志说过,治国就是治吏。江泽民同志说:“严重的问题在于教育干部。”《公民道德建设实施纲要)指出:“加强公民道德建设,共产党员和领导干部的模范带头作用十分重要”。官清民自安,官劣国必衰。从这一意义上说,加强公民的道德建设,要在全社会形成文明与道德的良好风尚,必须从加强行政道德建设,提高广大领导干部的道德素质做起。只有国家机构以及全体公职人员首先切实加强自身的道德建设,公民道德建设才能真正落到实处。

  冲突与挑战:加强行政伦理建设的必要性

  目前,中国政府面临着重大的契机和挑战:加入WTO要适应国际经济全球化的大挑战。加入WTO,要求政府适应经济全球化的形势,进行不断的调整和变革,包括管理观念、政府职能配置、政府机构设置、政府的运行方式等,其中也包括行政伦理观念的调整和变革。

  公务员是人民的公仆,其宗旨是为人民服务。长期以来,我们也形成了一整套行之有效的约束公务员行为的规范和制度。但是随着社会生活的不断变化,特别是社会主义市场经济的建立,传统的行政伦理与社会主义市场经济发生了一些冲突。这些冲突包括:

  第一,传统管理理念与现代管理方式的冲突。在传统的行政活动中、行政管理主要是执行政策,照章行事。现代社会公务员的行政环境发生了变化。公务员面对的是视野越来越开阔,思想越来越活跃的公众。而且,法制观念和意识的不断增强,使民众对政府的要求越来越高,监督越来越严。这就要求公务员必须认真履行自己的职责。现代社会行政伦理的一个重要特点就是它与公共管理交织在一起,公务员一方面要接受公众更大程度的监督,另一方面要满足公众更多的需求。他们需要在一个人力、物力更为有限的环境中,提供更符合需要更优秀的服务。

  第二,传统行政伦理规范与现代行政活动的冲突。近年来,中国政府围绕行政体制和政府机构改革进行了不懈的努力,也取得了很大的进展,但也给行政伦理和行为标准带来了意想不到的影响。政府职能转移、公务员与公民关系的变化、全球一体化以及对其它伦理和文化规范的接触、社会规范的变化等等都使原有行政伦理遇到了危机。此外,社会多元化和个性化发展使社会逐渐丧失了统一的道德规范,道德规范对人们变得模糊起来。这种道德规范的模糊性对公务员来说也概莫能外。“为人民服务”的宗旨在很大程度上对一部分官员只具有口号和抽象的意义。相当一部分公务员公仆意识、服务意识、平等意识、责任意识淡漠,主人意识、权力意识、等级意识和优越感极度膨胀。

  行政道德领域存在的问题,不仅对公民道德建设造成负面影响,而且直接影响行政管理的效率和成果,对公共行政构成挑战,主要表现在:其一,行政领域存在的道德问题导致政策执行走样。目前,行政领域“上有政策,下有对策”的现象极为普遍,一些地方政府和公务员从自己的特殊利益出发诠释政策,在配置人力、物力资源时假公济私,部门与部门之间相互扯皮,这些不道德的行为直接对政策的有效执行造成负面影响。其二,行政领域存在的道德问题致使行政效率缓慢。无论是政府部门还是企业公司,效率始终是人们致力追求的一项重要目标。目前,一些公务员出于私利瞒上欺下,干部任用中搞裙带风,任用、提拔不称职的人,这一切都必然使政府职能的发挥受到影响,产生低效率、负效率。其三,行政领域的道德问题使政府陷入权威危机,公众对政府越来越不信任。据统计,认为大部分时间政府不能秉公办事的美国人,从1958年的23%增加到1980年的73%。[1]1979年英国公民对政府管理感到满意的仅占35%,不满意的占54%。[2]1995年,对北京市民进行的抽样调查表明,北京市民对政府官员“官德”的评价甚低。

  以上分析表明,一方面政府机关和行政人员在新的环境下面临新旧伦理观念的冲突,与此同时,行政领域的道德状况已对公共行政构成严重挑战,这就要求我们在理论上加强行政伦理体系的研究,在实践中提高各级政府及公务员的道德素质,重塑政府的道德形象。

  核心和规范:行政伦理的体系建构

  行政伦理,就是伦理在行政关系,行政活动中的体现,即是指能够使行政活动得以更有效地、更公平地、更合理地运行的行为规范。具体地说,是指行政主体在行使公共权力、从事公务活动中所应确立和遵守的伦理道德要求的总称。

  社会主义行政伦理体系由三个层面的内容构成,即行政伦理价值观、行政伦理规范和行政伦理选择机制。行政伦理体系的核心是行政伦理价值观,行政伦理建设的首要任务就是要确立与市场经济相适应的行政伦理价值观。价值观对于道德观具有决定性的作用,它不仅确定道德的方向,还规范和引导人们的道德评价、道德判断和道德选择。行政价值观对于行政伦理建设具有十分重要的意义。

  首先,现代社会的行政伦理价值观是由公共行政的基本原则和政府的职能所决定的。中国现代公共行政的基本原则是人民主权原则,这就决定了人民利益和公共利益是我国行政机关一切活动的根本出发点和归宿。我国政府的中心职能是发展经济,引导和服务于社会主义市场机制,这就决定了追求客观效益应作为行政管理的一个重要目标。与此相对应,科学合理的行政价值观应当是以为人民服务为核心,在吸取廉政、勤政、公仆精神等传统行政价值观的基础上溶入现代效率观念、协调意识、服务精神和法制理念。

  其次,要确立与市场经济相适应的行政伦理规范。行政伦理规范在不同时期,对具有不同的行政职责的公务员有不同的要求。目前,主要应当提倡公正、诚信、廉政、勤政等。

  公正的社会历来就是人们不懈追求的目标。政府在维护社会公正方面承担着不可推卸的责任。公正应是行政伦理最主要的规范,也是公务员必备的行政伦理品德。行政主体的特殊性就在于它手中掌握着社会利益分配的特权,如果他们不能遵守公正的道德规范,利益分配的法码就有可能朝着个人利益和行业集体利益倾斜,社会利益、国家利益和公众利益就会受到损失。社会只有确立了公正的行政伦理,才有可能建立一个公平的、公正的社会。

  诚信是人之为人的最重要的道德规范,也是行政伦理的主要规范之一。“诚信”的意思是诚恳老实,有信无欺。对行政主体来说,只有诚实无欺,才能取信于民。行政主体能否遵守诚信原则,是政府能否取信于民的关键,是能否建立正常的政治秩序的关键。

  廉洁作为一种行政伦理规范,就是要求公务员洁身自好,不损公肥私,不贪污受贿。中国有着“为政以德”的传统,历代统治者都把廉洁作为重要的行政道德规范加以提倡。中国共产党更是把廉洁奉公作为自己的政治本色,中国共产党十四大明确要求“廉洁奉公,勤政为民。”

  勤政作为一个行政伦理规范,是对公务员的业务素质和敬业态度的要求。现代社会各行各业管理活动中技术含量越来越高,对公务员的业务水平,技术素质,工作能力等都提出了更高的要求。勤政还是对行政主体敬业态度的要求。认真负责地为人民服务是公务员应尽的天然义务。现在一些政府机关建立了“受件回执制度”,就表示了政府对公民的一种热情,一种真正负责的态度和精神,也是对有关职能部门的一种勤政要求,可以在一定程度上防止职能部门敷衍塞责、互相扯皮和推诿。

  行政伦理体系第三个层面的内容是行政伦理选择机制。行政伦理的选择机制,是指行政主体在行政选择过程中的伦理动因。行政活动实际上就是一种利益调节行为,利益和利益关系是影响行政主体进行行政选择的决定性因素,其中以何种利益为基础,代表谁的利益行使权力具有重要的伦理意义。从某种意义上说,行政选择就是一种伦理选择。对于行政选择起决定作用的伦理动因是:行政义务、行政良心和行政人格。行政义务也可称为行政道德责任,指行政主体在行政活动中所承担的涉及国家、政府以及人民利益关系因而具有善恶价值的责任。行政良心是行政主体对自己的行政义务的一种自觉意识,如果说行政义务具有客观的、他律的性质,那么行政良心的显著特征就是自律性。行政人格是行政主体基于对自己行政义务的自觉认识,通过一系列的行政活动而形成又表现于一系列行政活动中的一贯品格。行政义务、行政良心和行政人格作为三种行政选择的动因代表了行政伦理发展的三个阶段。行政人格的形成是行政伦理发展的最高阶段,也是行政伦理建设的最高目标。

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(责任编辑:李秀伟)
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