科学与道德:行政权力道德化质疑

——对张康之《寻找公共行政的伦理视角》的阅读与商榷

2018-09-29 21:14 来源: 作者:宋惠昌

  作者简介:宋惠昌(1937-),山东长岛人,中共中央党校教授,博士生导师,主要研究方向为政治学、行政伦理学。(北京 100091)

  原发信息:《中国人民大学学报》(京)2003年第01期

  内容提要:张康之的《寻找公共行政的伦理视角》一书在对现代官僚制的批判性研究中,针对行政改革的基本问题,对“超越官僚制”的问题做出了系统的分析和研究。在对官僚制的种种弊端进行反思的过程中,理论结合实际地探讨了行政权力运行中的主体性、行政人员道德价值的重要性等问题。特别是作者正确地指出,在公共行政中必须正确处理权力与权利的关系,创造性地提出了“公共行政拒绝权利”的主张。但是,该书中关于“公共行政道德化”、“政府道德化”、“社会秩序的道德化”等提法,又是值得商榷的。

  关键词:公共行政/官僚制/行政权力/权利

 

  

  应当承认,在国内外的行政学著述中,特别是行政伦理学论著中,张康之教授的新著《寻找公共行政的伦理视角》(以下简称《视角》)是一部很有特色的学术著作,从伦理视角对当今世界的行政改革提出了一系列独特见解,令人耳目一新。本书的特殊贡献是:对现代官僚制及其理论做了系统的批判性研究,通过理论反思,明确提出在行政改革中“超越官僚制”的对策性构想。这对当代中国的行政改革是有着重要学术价值和实践意义的。这是一部创造性著作,正如一切创新成果一样,该论著也存在着一些问题和不足,需要进一步地加以讨论和研究。在这里,我提出自己的一些看法,一方面与作者讨论,另一方面与学界同仁共商。

  一、行政权力的公共性:《视角》所要解决的问题

  行政伦理学研究的根本问题是什么?我认为,主要是行政权力运行的道德机制问题。虽然《视角》一书是从对现代官僚制的历史考察入手,而且是把政治与行政的“二分原则”作为逻辑起点,进而集中分析批判韦伯的现代官僚制理论,但是,从作者的叙述中我们不难发现,他实际上是抓住了现代官僚制的本质问题,那就是在制度或体制的层面上行政权力所具有的性质,它在社会权力结构中的实际地位,而这正是官僚制的历史价值和历史局限的根源。正是由于对这个问题的制度性解构,为在行政改革中寻找伦理视角做出了逻辑证明。

  就行政改革而言,无论是从政治上还是从伦理上说,实质的问题都是从专制向民主的转变。如果认真研究国家学说史,就会清楚地看到,在封建时代,行政与政治是没有什么分别的,因为全部国家活动都是由一个惟一的权力实体来决定的;而在近代以来的民主时代,社会与国家、政治和行政之间,有着越来越明确的界限。历史的实践告诉我们,在一个社会中有没有实际的权力制约机制,这恰恰是民主制度与专制制度的一个本质区别。而且,更重要的是,在一个社会中,一个权力实体如果没有独立的法律地位,各个权力实体之间也就在实际上处于不平等地位,那么,也就没有什么道德性质可言了。所以,《视角》把“政治与行政的二分原则”作为公共行政的起点进行细致研究,从而寻找公共行政的伦理视角,是与历史发展的进程相一致的,也是合乎理论叙述的逻辑的。

  在近代行政学说史上,把“行政”作为独立概念进行研究的奠基性著作,是美国威尔逊的《行政学研究》(1887年)和古德诺的《政治和行政》(1990年)。威尔逊在他的这部著作中,把行政学从政治学中区别出来,并对“行政机关”、“行政管理”这类概念的本质内容做了解释。他强调说,直到他所生活的时代,人们才把行政机关作为政府科学的一个分支进行系统的研究。什么是行政机关呢?他写道:“行政机关是政府最明显的部分,它是行动中的政府;它是政府的执行者,是政府的操作者,是政府的最显露的方面。”[1](P2)从他的叙述中可以看出,这里所使用的“政府”,实际上就是“国家”。所以,他以肯定的态度引用了这样一句话:“关于国家的观念正是行政管理的灵魂。”[1](P5)威尔逊还从行政与政治的区别上来说明什么是行政,但在这个问题上,古德诺比他阐述得更清楚。古德诺在他著名的政治与行政“二分法”中,强调了政治与行政的区别。他指出:“政治与指导和影响政府的政策相关,而行政则与这一政策的执行相关。这就是这里所要分开的两种功能。‘政治’和‘行政’正是我们为表达这两种功能而选用的两个词。”[2](P11)从政治与行政的功能上看,二者的区别在于“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”[2](P12)。

  但是,正如《视角》所考察的那样,威尔逊和古德诺关于政治和行政的“二分法”后来不断地受到批评,这些批评说明,关于政治和行政的“二分法”的观点并不是无懈可击的,而且在现实中也暴露出了这个理论的一些矛盾。同时,《视角》也指出,不能因为这些批评而否定政治和行政“二分法”的价值,因为正是它奠定了行政学作为一门独立学科的学术地位。但对这个政治和行政的“二分法”原则必须进行科学的分析,因为我们应该承认一个基本的事实:政治与行政毕竟是有区别的,而且正是在政治与行政的对比研究中,使我们对行政和行政权力的本质特征看得更清楚了。的确,在以后的大量行政学和一般政治学著作中,对行政这一概念的研究是越来越深入、越来越科学了。

  对行政概念的研究,逻辑的要求是必须对行政权力的概念有一个科学的认识,因为要进行行政的组织和管理,就必须具有行政性质的权力。在现代行政学研究中,比较早地提出行政权力问题的是诺顿·朗,他在《权力和行政管理》(1949年)这篇论文中,尖锐地批评了当时理论界在研究行政问题时忽视权力的现象,他写道:“行政管理的生命线就是权力,权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实际工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题。”[1](P167)关于行政权力本质问题的研究,当代法国行政学家夏尔·德巴什也做出了重要贡献,他在《行政科学》中指出:在传统的行政学研究中,一般不提行政权问题,因为在当时的情况下,行政机关的权力多少,是取决于政治机关。但是,随着时代的发展,这种观点已经是非现实的了,因为“行政权已经是一种明显的事实并为人们所承认。人们需以新的眼光去审视行政。在任何一个社会中,指挥性的政治权力与执行性的行政权力之间都有明显的区别。行政部门常常倾向于发展一种自主权。而这一权力的重要性取决于某一特定时期中政治权力和行政权力之间的实际关系。”德巴什还详细论述了行政权力的范围问题,他认为,“行政权力范围取决于它所处社会的总体性质”,具体地说,就是行政机构与政治权力之间关系的状况。他指出,在一般情况下,行政机构对政治权力有着依赖性的一面。但是,还要看到,在相当大的程度上,行政机构对政治权力有着相对的自主性。比如,从技术的角度来看,在执行政策过程中,行政机构在运用手段方法方面的自主性;再比如,行政的自由裁量权力的存在,就“意味着行政机构有根据环境需要做出判断的全部裁量权”[3](P14)。这说明,相对于政治权力来说,作为国家机构的一个组成部分(即德巴什说的“国家行政”),它的行政权力是客观存在的,在社会的政治生活中,它是不能忽视的一种实际权力。由此看来,《视角》在谈到如何克服官僚主义问题、如何遏止行政腐败问题时,一再强调正确认识行政权力的公共性质、正确处理权力和权利关系的极端重要性,这样做是把握了公共行政的实质性问题。

  《视角》的作者用了相当的篇幅研究“公共行政”这个概念,这对于深入认识行政权力的实质是有重要理论价值的。我们知道,在国家的现实行政行为中,行政权力运行的实质,就是在政治权力的领导下实施对国家和社会生活的管理,即行政管理。所以,从社会生活的管理这个角度对“公共行政”这一概念进行研究,对于正确认识行政权力运行的道德基础问题,是很有启发意义的。

  美国早期杰出的行政学家伦纳德·D·怀特认为,在现代国家事务中,把行政仅仅看成是“一般办事员根据学者们商定的原则就能处理的琐事”,这是不正确的。他在其行政学名著《公共行政学研究导论》中指出,在现代国家中,无论是在哪一级上,行政都是一个单独的过程,而且行政已经成为并且将继续是现代政府的中心问题。行政研究应当建立在管理的基础上,要把行政看成是一门艺术。所以,在他看来,“公共行政是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理”。他还进一步解释了这个定义的内容,即“公共行政的目的,就是在官员和雇员的处置下,对各种资源加以最有效的利用”。这样,就可以进一步说明,所谓“公共行政,就是公共事务的执行;行政活动的目的,则是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成”[1](P43-47)。这就意味着,行政权力的运行就是追求最有效地实现公共目标。这就是《视角》所运用的基本范畴——“公共行政”的实质。而对“公共行政”的实质的科学论述,实际上就已经是在科学地解决行政伦理学的基本问题了。

  其实,“公共行政”这个概念揭示的是国家的一种职能,那么,这种职能的性质或者说实质是什么呢?美国行政学家德怀特·沃尔多在对“行政”(administration)这个词的意义进行了细致的分析之后指出,“行政是具有高度理性的人类合作努力的一种”,而行政的特性又是与这样两个术语相从属的,即“组织”和“管理”。他具体解释说:“这被认为类似于生物学系统中的解剖学和生理学。‘组织’是一个行政系统中权威的和惯常的人际关系结构,‘管理’是一个行政系统中试图获得理性合作的行动。”[1](P187)所以他说,在行政行为中,“组织是行政的解剖学,管理是行政的生理学。组织是结构,管理是功能运行。但在任何一个现存的行政系统内,二者相互依存”[1](P188)。在说明了“行政”的含义之后,他写道:“公共行政的中心概念是理性行为,即正确地计划实现特定的期望目标的行为。”[1](P195)可以看出,这里所说的作为“理性行为”的“公共行政”,其基本的功能就是组织和管理。很显然,这里所说的组织和管理,是对社会公共事务的组织和管理。

  所以说,《视角》强调行政权力的公共性质,直接使用“公共权力”的概念,是很有现实意义的。也就是说,当我们谈到“公共行政”这个概念的本质问题时,这本身就说明行政权力运行的道德基础首先是它的公共性质。当然,在现代社会中,国家行政仍然是有阶级性质的,或者说是有明显的政治性质的,这是不能忽略的。但是,如果不注意它的公共性质,不确立行政权力运行的社会公共目标,那么,这样的行政权力很可能成为一小部分掌权者谋取私利的工具。这里所说的社会公共目标,实质上就是社会的公共利益,以谋取社会公共利益为根本目的的公共事业,作为保障人们实际利益的公共权利,等等。现代社会行政权力运行的最重要的道德基础,就是要维护这样的一些社会公共目标。人们常常要提出这样的问题:政府究竟应该干什么?又不应该干什么?实际上核心问题就在这里。

  关于这个问题,《视角》阐述了一个很有实践价值的见解,即在现代中国的行政改革中,“首先是转变政府职能的问题。然而,由于政府是一个权力实体,政府职能的转变必须从权力结构的改变入手,所以转变政府职能的问题就转化成了权力结构调整的问题”,也就是我们已经遇到的诸如政(政府)企(企业)关系、党(执政党)政(政府)关系、政(政府)社(社会)关系问题等。实践经验告诉我们,这些问题的解决,不仅有着重要的政治和行政的意义,而且也有着重要的伦理价值。所以,超越官僚制,寻找公共行政的伦理视角,首要的任务是社会权力结构的改革,通过这种改革去确立公共行政的性质和地位。

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(责任编辑:李秀伟)
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